Réconcilier les Français avec la représentation politique, un pari impossible ?

Assemblée nationale - Crédit photo : Magali via Flickr (CC BY-NC-ND 2.0

Le « procès en illégitimité » dont est victime Emmanuel Macron met en lumière les défauts de notre Constitution et rappelle la persistance de la crise de la représentation politique dans notre pays. Y remédier est pourtant à notre portée.

Par Thomas Gauvain.

Dans un précédent article, je m’exaspérais du procès en illégitimité adressé à Emmanuel Macron. Mais, comme je le constatais à la fin de ce billet, et comme l’ont révélé de nombreuses réactions à celui-ci, ce procès ne fait que révéler l’inadaptation de nos institutions à une attente citoyenne forte : celle d’une meilleure représentativité des électeurs et des opinions. S’il n’y a pas absence de légitimité du président tant au regard des règles de la Vème Républiques qu’au regard des précédentes élections depuis 1962, les limites de notre Constitution ont ainsi pu être mises en lumière.

Partageant moi-même une certaine insatisfaction envers les règles qui nous gouvernent, je souhaite me prêter ici à l’exercice : celui de trouver une combinaison de règles démocratiques permettant d’atteindre le triple idéal de légalité, de légitimité et de stabilité.

Précisons avant de commencer qu’à la différence des contestataires que je ciblais dans mon précédent billet, je ne conteste pas ici les résultats de l’élection passée en pointant l’illégitimité de celle-ci faute d’être satisfait des résultats. Je me contente de proposer des pistes pour améliorer le jeu démocratique. Jean-Luc Mélenchon, en traitant de voleur Emmanuel Macron tout en constatant la légitimité de Nicolas Maduro (élu récemment avec 55% d’abstention) « puisqu’il y a eu élection », devrait s’en inspirer.

Un scrutin majoritaire imparfait

Commençons par quelques constats issus des dernières élections. La limite principale à notre Constitution réside dans le fait qu’un candidat remportant moins d’un quart des suffrages exprimés au premier tour puisse accéder à la fonction suprême avec une large majorité parlementaire (60% des sièges) ayant remporté moins d’un tiers des suffrages exprimés au premier tour et moins de la moitié au second.

Pire encore si l’on se réfère aux scores reportés aux inscrits (mais encore une fois, pourquoi se préoccuper de l’avis de ceux qui ne veulent pas le donner ?). Ainsi, minoritaires en voix, au sens où ils n’ont pas su convaincre la majorité des électeurs, les « macronistes » ont su conquérir largement le pouvoir sans avoir à le partager. D’où un sentiment d’illégitimité chez certains à ce qu’ils appliquent leur programme.

Cette situation provient de la règle électorale qui prévaut pour ces deux élections : le scrutin majoritaire à deux tours, et, pour les législatives, le découpage en circonscriptions électorales. De cette manière, quand bien même une formation politique arriverait deuxième à tous les scrutins, mais jamais première, elle ne saurait être représentée, d’où une certaine disproportion entre composition du Parlement et de l’exécutif, et résultats électoraux.

Cette disproportion peut être mesurée par un indice fort utile : l’indice de Gallagher fondé sur la différence entre les pourcentages de votes reçus et les pourcentages de sièges concédés à un parti à la suite d’une élection, mis au point par l’universitaire irlandais du même nom. Plus l’indice est proche de zéro, et moins il y a disproportion. Bertrand Lemennicier nous rappelait ainsi que l’indice des dernières législatives est de 9,6. Le scrutin majoritaire en est évidemment la cause directe (cet indice ayant été de 3,7 en 1956 sous la IVème République contre 21 deux ans plus tard sous la Vème République).

Toutefois, si la proportionnelle intégrale peut être un remède à cette disproportion en distribuant la parole de façon plus équitable, il faut garder à l’esprit le revers de la médaille et se souvenir par exemple de l’instabilité gouvernementale qui a régné sous la IVème République, ce mode de scrutin ayant favorisé les combinaisons partisanes et l’existence de plusieurs blocs de partis dont les incessants revirements d’alliance entraînaient de fréquentes chutes de gouvernements.

Quant au chef de l’État, celui-ci étant élu seul, le principe de la proportionnelle ne peut s’appliquer. Pourtant, comme nous le rappelons plus bas, ses pouvoirs sont tels qu’il peut être malvenu de les confier à un candidat ne remportant qu’un faible taux d’adhésion (parfois même élu avec moins de 50% des inscrits), quand bien même il arriverait en tête.

Enfin, à cette question de la représentativité politique s’ajoute celle de la représentativité sociale du corps politique et du corporatisme qui y règne. La loi d’airain de l’oligarchie théorisée par Robert Michels semble incontestable. Les élus, issus du même sérail1 et recherchant leur réélection permanente, ont tendance à entretenir un esprit de caste les coupant des réalités.

Or, Yann Algan et Pierre Cahuc ont pu démontrer dans leur ouvrage La société de la défiance que les origines de la défiance se trouveraient justement dans le corporatisme et l’étatisme français ! Toutefois, les enjeux liés au travail parlementaire impliquent un certain niveau d’éducation des députés d’où une impossibilité de bâtir celle-ci sur une représentativité parfaite des catégories socioprofessionnelle françaises.

Par ailleurs, la professionnalisation des politiques est difficilement dépassable, l’absence d’acteurs maîtrisant parfaitement les rouages politiques à chaque début de législature pouvant être problématique. Il convient donc de trouver un moyen d’y remédier.

Un présidentialisme malvenu

Mais les règles électorales ne sont pas les seules à être problématiques. La répartition des pouvoirs l’est également. Monarque républicain notre Président ? L’expression du juriste Maurice Duverger (soulignant par là l’exercice « personnel » du pouvoir exécutif sous la Vème République) est en tout cas souvent partagée par les citoyens peu à l’aise avec l’étendue des pouvoirs confiés à un seul homme. Notons toutefois que l’on peut distinguer figure monarchique et étendue des pouvoirs, en témoignent les nombreuses monarchies parlementaires européennes où le monarque, auquel certains peuples semblent tant attachés, n’a qu’un rôle symbolique.

Lorsque Emmanuel Macron affirme que le peuple français souffre de l’absence de la figure du roi, c’est ainsi davantage à l’amour pour une figure paternelle (ou maternelle), pour une figure rassembleuse, acceptée de tous et au-dessus de la mêlée qu’il semble faire référence plutôt qu’à l’absolutisme. Ce qui est évidemment critiquable.

Mais toujours est-il qu’effectivement, notre chef d’État bénéficie de prérogatives importantes, peut-être trop. Outre les nombreux pouvoirs effectivement confiés par la Constitution au Président de la République (nomination du Premier ministre et des membres du gouvernement, droit de dissolution de l’Assemblée nationale, engagement des forces armées, négociation et ratification des traités, signature des ordonnances et décrets délibérés en Conseil des ministres et bien d’autres encore), son élection au suffrage universel direct depuis 1962 (le fait de devoir faire campagne l’obligeant à adopter un programme et à s’engager à l’appliquer), et son alignement avec les législatives depuis 2002 (la simultanéité des élections transformant de facto le Président en chef de la majorité), sont largement venus modifier la pratique du pouvoir.

Ainsi, si la lettre de la Constitution confie au Premier ministre le soin de déterminer et de conduire la politique de la Nation, dans les faits, le Président s’en est octroyé le pouvoir dès lors que la majorité parlementaire lui appartient. Ainsi a-t-on au sommet de l’État un homme et un seul aux responsabilités hors normes sur les épaules, la seule exception possible à cette situation étant la cohabitation avec une majorité parlementaire d’opposition. À cela s’ajoute une conséquence tragique pour la démocratie, la transformation de l’élection présidentielle en une course de petits chevaux à la recherche de l’homme providentiel et une personnification du pouvoir parfois dérangeante.

Combiner représentativité et stabilité

Le constat des principaux maux étant fait, passons aux corrections envisageables. La substitution de la proportionnelle au scrutin majoritaire semble donc la piste à privilégier pour élire le corps législatif. La représentativité des opinions politiques serait d’avantage équitable, d’autant plus que la fin des circonscriptions, via la proposition de liste aux électeurs, permettrait de limiter la confusion entre mandat national et mandat local des parlementaires (source de clientélisme).

Comme cela se fait dans certains États, il n’est pas impossible non plus d’imaginer que les électeurs puissent choisir un ou plusieurs des candidats au sein d’une liste mais aussi un ou plusieurs candidats en cochant le nom de son candidat, voire de panacher. « Cela aurait le mérite de favoriser les postulants ou les élus sortants qui semblent, pour les électeurs, méritants, compétents ou capables de les représenter, et ce faisant écarter les cancres ». Aussi, pour éviter l’éviction des petites formations, ces listes pourraient être appliquées à des échelles infranationales (on pensera aux législatives de 1986 à la proportionnelle départementale).

Néanmoins, la proportionnelle intégrale semble à proscrire compte tenu des raisons déjà évoquées. Afin d’éviter le risque d’instabilité, faute de liste (ou de coalition solide et durable) remportant la majorité absolue, et compenser le manque de culture du compromis français, la prime majoritaire pourrait être un palliatif efficace à l’image des élections régionales.

Lors de ce scrutin, la liste qui récolte le plus grand nombre de voix décroche une prime majoritaire du quart des sièges à pourvoir, les sièges restants étant attribués à la représentation proportionnelle à toutes les listes ayant obtenu au moins 5%. Par ailleurs, seules les listes ayant atteint 10 % des suffrages exprimés au premier tour peuvent participer au second.

Celles qui se situent entre 5 % et 10 % peuvent fusionner avec une liste qui a obtenu 10 % des suffrages. À défaut, elles sont éliminées et n’ont aucun élu, comme celles qui sont en deçà des 5 %. Dès lors pourquoi ne pas reproduire ce schéma qui semble fonctionner à l’échelon régional ?

En proposant d’instaurer une dose de proportionnelle aux prochaines législatives, le gouvernement Philippe entend donc répondre dans ce sens à cette attente de représentativité politique, mais, en se limitant à 15% des sièges (soit 60 sièges sur 404 si le nombre total de sièges venait à diminuer comme prévu), il le ferait à la marge. Peu de chance que l’indice de Gallagher ne diminue de façon conséquente.

Quant au souci de représentativité sociale, le gouvernement actuel semble donner du crédit à une mesure limitant un tant soit peu l’un des facteurs nuisant à celle-ci, à savoir la trop forte professionnalisation des acteurs politiques (et par conséquent leur trop faible renouvellement), en instaurant un non cumul des mandats dans le temps. Si ce cumul ne pourrait dépasser « 3 mandats identiques, complets, consécutifs, pour les parlements et présidents d’exécutifs locaux », ce qui laisse encore de nombreuses possibilités de faire carrière dans la politique et de vivre indéfiniment sur les deniers publics, cette mesure va dans le bon sens des choses.

D’autant plus que la politique étant ce qu’elle est, l’existence d’acteurs en maîtrisant parfaitement les rouages peut, dans une certaine mesure, être nécessaire. On se rappelle les débuts quelque peu compliqués des nouveaux députés LREM arrivés en masse, et non issus du sérail politique.

Assurer la légitimité du chef

Quant à la trop grande prééminence du chef de l’État et à son manque de légitimité parfois constaté au regard des résultats électoraux, plusieurs réponses sont possibles. Tout d’abord, l’existence même de celui-ci peut être remise en question. Admettons toutefois que son existence soit justifiée, deux solutions sont facilement envisageables :

Passer à un régime purement  parlementaire où le président revêt un statut symbolique, celui de gardien de la constitution et de la continuité des institutions comme cela était le cas sous les III et IVeme Républiques. Ici, point de débordement possible de ses prérogatives sur celle du Premier ministre, point de personnification du pouvoir et possibilité de s’accommoder d’une élection indirecte, par le corps législatif en général, limitant davantage encore cette personnification du pouvoir faute d’avoir une campagne électorale à mener sans que cela ne porte atteinte à sa légitimité vu ses faibles prérogatives.

De plus, dans un tel régime, la forte dépendance du Premier ministre au Parlement limite la personnification du pouvoir à son profit et la trop grande concentration de pouvoir entre ses mains. La figure du roi tant chérie par Emmanuel Macron pourrait même être satisfaite, en témoigne l’amour de certains peuples pour leur souverain au pouvoir pourtant symbolique.

Autre piste, rester dans le régime semi-présidentiel qui est le nôtre. Proscrire son élection au suffrage universel direct afin d’éviter l’empiétement des prérogatives du Président sur celle du Premier ministre, la personnification du pouvoir et la recherche insensée d’un homme providentiel, ne saurait être ici bien utile. Tout d’abord parce que c’est ce que disposait initialement la Constitution de 1958 en prévoyant une élection indirecte du Président, ce qui n’a pas empêché le général De Gaulle de largement incarner cette figure de « monarque républicain » vu les pouvoirs qui lui ont été confiés. Ensuite, parce que tout citoyen étant réticent à perdre un droit qu’on lui a accordé, en particulier celui d’élire un chef avec de tels pouvoirs, cette voie semble à proscrire.

Par ailleurs, cette solution limiterait sa légitimité (quand bien même il serait élu par un corps législatif davantage représentatif). Autre possibilité alors : continuer à l’élire au scrutin universel direct sous un autre mode de scrutin que le scrutin majoritaire afin, au moins, de faire en sorte que son élection soit acceptée de tous et que sa légitimité ne soit pas remise en cause.

Je pense ici au vote préférentiel, à même de concilier les électeurs sur le choix de leur chef en élisant le candidat le moins clivant, celui satisfaisant le plus grand nombre. L’aspect courses de chevaux de la présidentielle s’en trouverait par ailleurs limité, mais la personnification du pouvoir et la providentialisation des candidats persisteraient toutefois.

Deux options sont ici envisageables. Elles auraient toutes les deux le mérite d’éviter les cas de « vote par défaut », de « vote utile » ou de « vote contre » en permettant aux électeurs de se prononcer sur l’ensemble des candidats :

  • Le jugement majoritaire ou l’électeur est amené à donner une mention au candidat et à son programme allant par exemple de « Très bien » à « À rejeter ». C’est pour cette raison qu’on parle de jugement car l’électeur est appelé à juger. C’est la voix intéressante entreprise par LaPrimaire.org lors de la campagne 2017 en partenariat avec le CNRS, l’Université Paris Dauphine et l’École Polytechnique. Pour faire simple, « Le candidat élu est celui ou celle qui obtient la meilleure mention soutenue par une majorité. Au cas où deux candidats ont la même mention majoritaire, celui ou celle qui gagne (ou perd) est celui ou celle avec le plus d’électeurs lui attribuant strictement plus (ou strictement moins) que sa mention majoritaire ».  Ce type d’élection peut se faire à plusieurs tours.
  • Le vote alternatif : un système électoral par classement utilisé pour choisir un gagnant. Il est utilisé en Australie depuis 1918 pour l’élection de la chambre des représentants, en Irlande, à Nauru ou encore dans les îles Fidji. Il peut s’agir de classer par ordre de préférence l’ensemble des candidats ou une partie par ordre de préférence. On compte ici les voix des candidats premiers de liste. Si un candidat obtient la majorité absolue des voix, il est élu. Sinon, le candidat ayant recueilli le moins de voix est éliminé. De nouveau, on compte les voix des candidats premiers de liste et l’opération est répétée jusqu’à obtention d’une majorité absolue. Ici aussi l’électeur s’exprime sur l’ensemble des candidats. La lourdeur que ce mode de scrutin impose limite toutefois son adaptabilité à une élection nationale.

À l’un de ces deux systèmes pourrait s’ajouter l’instauration d’un quorum pour valider l’élection et asseoir davantage sa légitimité. Il s’agirait ici d’imposer un taux de participation minimale pour que les résultats soient validés. De même, la refonte des règles de parrainages, en permettant par exemple le parrainage citoyen de sorte qu’il ne se limite plus aux seuls élus (le système actuel ne permettant qu’aux candidats soutenus par des structures politiques relativement importantes de se présenter), pourrait la aussi apporter davantage de légitimité au scrutin.

Enfin, limiter la concentration du pouvoir au sommet de l’État en s’inspirant du principe de subsidiarité serait évidemment un des meilleurs moyen de compenser la prééminence du président de la République dans notre système actuel  : décentralisation voire fédéralisme en sont la clef.

Le piège de la démocratie directe

Mais pourquoi ne pas recourir davantage à la démocratie directe ? Rien ne sera aussi parlant que le propos de James Madison à ce sujet :

Une pure démocratie ne peut céder à aucune revendication de l’opposition. Lorsqu’une orientation ou un intérêt commun est ressenti par la majorité, il n’y a plus qu’à sacrifier la partie la plus faible. De là vient que les démocraties ont toujours été jugées incompatibles avec la sécurité des personnes ou avec le droit de propriété […]

À l’inverse, ce qui caractérise la démocratie libérale (basée sur la séparation des pouvoir, le pluralisme et le respect des libertés civiles et politiques), ce n’est pas la loi de la majorité, mais la protection de la minorité nous disait Albert Camus.

La démocratie représentative, ou indirecte, dans laquelle nous sommes, laisse par ailleurs suffisamment de contrôles aux citoyens. Pour citer Raymond Boudon :

La démocratie représentative confère au public un pouvoir décisif d’arbitrage […] dans une démocratie représentative, le représentant est placé sous le regard de l’opinion publique et menacé par la sanction dont elle dispose : l’écarter du pouvoir à la prochaine élection […]. Cela implique que, dans une démocratie représentative, le pouvoir appartient bien au peuple, puisque l’opinion publique y joue sur le moyen et le long terme un rôle crucial dans la sélection des idées, des mesures ou des institutions nouvelles qui lui sont proposées et que sur bien des sujets elle a la capacité de faire preuve de bon sens. Cet arbitrage de l’opinion [entre les projets proposés et la pratique du pouvoir] ne peut toutefois prendre corps que s’il existe un marché des idées actif et concurrentiel, ou, pour passer du langage économique au langage politique, s’il y a une réelle séparation des pouvoirs. Non seulement des trois pouvoirs évoqués par Montesquieu, les pouvoirs exécutif, législatif et judiciaire, mais de tous les pouvoirs : économique, social, consultatif, médiatique, intellectuel etc.

En revanche, il peut être pertinent d’envisager d’améliorer les mécanismes représentatifs, en instaurant par exemple la révocabilité des élus sous certaines conditions.

Pour autant, si les palliatifs présentés plus haut peuvent réconcilier un tant soit peu les Français avec leurs représentants, il faut garder à l’esprit qu’à moins de se diriger vers des gouvernements contractuels à l’image du projet Blue Frontiers, il y aura toujours des mécontents.

Sur le web

  1.  Rappelons que les cadres et professions intellectuelles supérieures représentaient 82 % des élus sous la mandature de François Hollande, avec une surreprésentation des professions libérales et des fonctionnaires, ce à quoi s’ajoute la tant décriée professionnalisation des acteurs politiques.