À quoi devrait servir le statut de la fonction publique ?

Emmanuel Macron credits Official leweb photos (licence creative commons) (CC BY 2.0)

Le statut n’a pas été inventé pour faire de la « solidarité », mais pour défendre la République.

Par Éric Verhaeghe.

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Emmanuel Macron credits Official leweb photos (licence creative commons) (CC BY 2.0)

La question posée par Emmanuel Macron sur le statut de la fonction publique donne lieu à un tir de barrage collectif assez impressionnant. Bravo Manu ! tu as mis dans le mille ! On ne vantera jamais assez les vertus de la provocation pour installer rapidement un débat public. Au-delà du prurit épidermique de certains, notamment du côté de FO, l’occasion était trop belle de rappeler que le statut n’a pas été inventé pour faire de la « solidarité », mais pour défendre la République.

Statut et dépolitisation de la fonction publique

La justification première du statut de la fonction publique est de protéger les fonctionnaires contre les pressions du politique. C’est pour cette seule raison qu’il fut inventé. Le principe en était simple : l’emploi du fonctionnaire ne doit pas être menacé s’il refuse d’obéir à un ordre illégal. Évidemment, l’épisode vichyste a nourri cette conviction ancrée avant même la Révolution selon laquelle les représentants de l’État devaient être à l’abri d’intimidations qui menaceraient le respect du droit.

S’il existe une seule raison de défendre le statut, en termes démocratiques, elle se trouve là.

Il y aurait au passage beaucoup de choses à ajouter à cette remarque, car les développements successifs du statut ont un peu dénaturé l’intention initiale.

Premier développement : l’article 28 de la loi du 13 juillet 1983 (portant droits et obligations des fonctionnaires) a précisé dans quel cadre un fonctionnaire pouvait désobéir à un ordre politique manifestement illégal.

« Tout fonctionnaire, quel que soit son rang dans la hiérarchie, est responsable de l’exécution des tâches qui lui sont confiées. Il doit se conformer aux instructions de son supérieur hiérarchique, sauf dans le cas où l’ordre donné est manifestement illégal et de nature à compromettre gravement un intérêt public. »

Autrement dit, un élu qui demande à un fonctionnaire – au hasard – d’inventer de faux électeurs pour fausser un scrutin est tenu d’obéir à l’ordre qui lui est donné…

Deuxième développement : les emplois fonctionnels de la fonction publique territoriale (comme directeur général des services) sont en gros révocables ad nutum. Bien entendu, le directeur des services qui se retrouve en suspens peut se recaser ailleurs, m’enfin bon, il réfléchit quand même à deux fois avant de dire « non » à son maire ou son président de conseil général.

Et c’est bien le paradoxe des grandes lois statutaires de la gauche, durant les années 1980, d’avoir fragilisé la protection politique des décideurs en gravant dans le marbre la « protection » sociale des exécutants.

Statut et politisation de la fonction publique

statut fonction publique rené le honzecLe paradoxe principal du statut est d’avoir prévu des protections contre les pressions politiques, mais de n’avoir prévu aucun garde-fou contre la soumission au politique. Au contraire, le statut encourage le passage en cabinet ministériel et sur des mandats électifs : tous ceux-ci sont comptabilisés comme des années de carrière et donnent même droit à la retraite.

C’est ainsi que, depuis la promotion Voltaire, la fonction publique a connu un phénomène croissant de politisation, en particulier chez les hauts fonctionnaires, doublés d’une impunité. Un haut fonctionnaire est aujourd’hui à peu près obligé de passer en cabinet ministériel pour progresser et accéder aux emplois supérieurs. Il serait par exemple intéressant de calculer le nombre de préfets qui n’ont pas à leur actif un seul passage en cabinet. On s’apercevrait qu’ils sont « peau de chagrin ».

Alors que le statut était destiné à protéger, il a en fait incité. Et c’est bien le problème que nous connaissons aujourd’hui : le statut de la fonction publique ne remplit pas sa fonction de cloisonnement entre l’administration et le pouvoir politique. Ce fait seul suffit à justifier son évolution en profondeur.

Statut et impunité professionnelle

En contrepartie, le statut bénéficie à une multitude de personnels qui n’ont jamais aucun contact avec le moindre élu. C’est le cas des agents hospitaliers, des cantonniers, des ouvriers d’État, des innombrables employés aux écritures, des enseignants, dont le métier n’implique pas le moindre enjeu partisan ou politicien.

Prenons le cas des enseignants : pourquoi bénéficient-ils du statut ? En dehors de la garantie d’un emploi à vie (même dans le cas de l’enseignant dépressif qui constitue un danger manifeste pour les élèves auxquels il nuit), on voit mal ce qui justifie l’attribution d’un statut. En revanche, on en mesure immédiatement les inconvénients : le statut constitue un véritable passeport diplomatique pour cautionner les attitudes les plus inouïes dans le corps enseignant. Entre désobéissance et minimalisme de la motivation, le statut constitue probablement l’une des principales causes du manque de productivité du système éducatif français.

Et c’est probablement ici qu’il faut trancher dans le vif : le statut constitue-t-il un frein à la productivité ? Oui, incontestablement, et cela nous gêne.

Quel avenir pour le statut ?

Dans la nécessaire réforme de l’État, il sera de plus en plus indispensable de mettre ce sujet au cœur du débat. L’expérience montre en effet que réformer une administration est d’abord un problème de ressources humaines. Vouloir réformer les politiques publiques sans commencer par balayer le haut de l’escalier a toujours voué les projets à l’échec.

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