La dette du Québec est-elle catastrophique ?

Mosaic Quebec flag-Doug CC BY-NC-ND 2.0)

Une analyse de la méthode utilisée par l’Institut de Recherche et d’Informations Socio-économiques concernant la dette du Québec.

Par le Minarchiste, depuis Montréal, Québec

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L’IRIS1 a récemment fait circuler une vidéo un peu propagandiste sur YouTube au sujet de la dette du Québec. Les principaux arguments de la vidéos sont les suivants :

  • Bien que le Québec soit la province la plus endettée du Canada, la dette du Québec n’est pas si imposante lorsqu’on la compare aux pays de l’OCDE, surtout la dette nette.
  • Comme 85% de notre dette est détenue au Canada, les intérêts sur cette dette demeurent au Canada, et le Québec n’est pas dépendant des investisseurs étrangers pour se financer.
  • Le gouvernement ne s’est pas beaucoup endetté pour financer ses déficits passés, mais plutôt pour bâtir des infrastructures.
  • Le Québec n’est pas vraiment responsable de sa part de la dette fédérale.
  • La dette n’augmente pas de façon incontrôlable.
  • La dette ne sera pas un poids pour les prochaines générations.
  • Il n’est pas nécessaire qu’un gouvernement rembourse ses dettes.
  • L’austérité est inutile au Québec.

En fait, les arguments avancés dans la vidéo proviennent d’un fascicule de recherche publié sur le site de l’IRIS (ici). Voici ma perspective sur ces 8 arguments, mais tout d’abord, un peu de précisions sémantiques.

Il y a plusieurs manières de considérer la dette d’une nation. D’abord, la dette brute inclut la dette directe, les passifs des régimes de retraite et avantages sociaux futurs, mais soustrait le fonds des générations.

Iris_dette brute
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Le problème avec la dette brute lorsqu’il est question de comparer les pays entre eux est qu’elle ne tient pas compte des actifs détenus par l’État. La dette nette quant à elle tient compte des actifs financiers détenus par l’État. En les soustrayant, on obtient un chiffre inférieur à la dette brute.

iris_dette nette
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Ce graphique montre bien que le Québec a l’endettement le plus élevé des provinces canadiennes, même lorsque l’on considère la dette nette.

IRIS_dette nette provinces
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La troisième manière de considérer la dette est de la mesurer pour l’ensemble du secteur public, incluant Hydro-Québec, les municipalités, les universités et autres entreprises de l’État. Mais évidemment, ces autres entités détiennent aussi des actifs, pas seulement des dettes. Ce chiffre peut donc être trompeur.

Iris_dette secteur public
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Voici donc un tableau montrant les chiffres pour chaque mesure d’endettement (nous reviendrons plus tard sur les déficits cumulés).

Iris_dette PIB
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  • Bien que le Québec soit la province la plus endettée du Canada, la dette du Québec n’est pas si imposante lorsqu’on la compare aux pays de l’OCDE, surtout la dette nette.

Pour comparer les pays de l’OCDE entre eux, il nous faut considérer une quatrième mesure d’endettement : les engagements bruts. Cette mesure ne tient pas compte des entreprises d’État, ni des passifs nets des régimes de retraite, mais elle tient compte des dettes municipales et du fonds des générations. En ajoutant la part du Québec de la dette fédérale, on obtient un ratio dette/PIB de 94,8% en 2013. Notez que ce ratio dépasse le seuil critique de 90% de Reinhart & Rogoff (ici).

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Au niveau des engagements bruts, le Québec est maintenant en milieu de peloton comparativement aux pays de l’OCDE. Le rang du Québec s’est amélioré depuis 2010 en raison de la crise européenne, durant laquelle l’endettement de pays tels que l’Espagne, la France, le Portugal et l’Italie a fortement augmenté. Les États-Unis et le Royaume-Uni ont aussi fortement augmenté leur endettement pour sauver leurs banques et relancer leur économie.

Iris_dette OCDE pays
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Cependant, pour ce qui est des engagements nets, les calculs de l’IRIS montrent que le Québec est moins endetté que la plupart des pays de l’OCDE. On peut donc dire que l’argument principal de l’IRIS est vérifié : relativement à la plupart des pays de l’OCDE, l’endettement du Québec n’est pas alarmant. Par contre, il faut faire attention : cela ne signifie pas pour autant que le Québec ne doive pas faire des efforts pour contenir son endettement, car la plupart des pays de l’OCDE sont présentement en situation d’endettement record. Autrement dit, comme le groupe auquel on se compare éprouve actuellement des difficultés d’endettement, on ne peut pas se targuer d’être « moins endettés que lui ».

Iris_dette nette OCDE pays
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  • Comme 85% de notre dette est détenue au Canada, les intérêts sur cette dette demeurent au Canada, et le Québec n’est pas dépendant des investisseurs étrangers pour se financer.

D’autre part, le fait que notre dette soit détenue en majeure partie au Canada ne change pas grand-chose : elle devra quand même être acquittée. L’IRIS dit vrai concernant le fait que le Québec n’a présentement aucun problème à financer ses déficits, mais si la situation se détériore significativement au cours des prochaines années, les choses pourraient changer à cet égard. De plus, comme le souligne l’IRIS, la dette du Québec détenue par les Québécois est davantage détenue par les riches, mais vous ne serez pas surpris d’apprendre que l’IRIS a une solution idéale pour changer cette répartition…

  • Le gouvernement ne s’est pas beaucoup endetté pour financer ses déficits passés, mais plutôt pour bâtir des infrastructures.

L’autre argument avancé par l’IRIS concerne la dette représentant les déficits cumulés. En réalité, ce chiffre ne représente pas vraiment les déficits cumulés (i.e. la somme des déficits fiscaux passés) comme le nom pourrait le suggérer. En fait, pour obtenir la dette représentant les déficits cumulés, on soustrait à la dette nette la valeur comptable amortie des actifs non-financiers. Autrement dit, si une autoroute d’une durée de vie de 30 ans a été bâtie il y a 15 ans au coût de $10 millions, on pourrait estimer sa valeur comptable à $5 millions (puisqu’elle se sera dépréciée d’environ la moitié de sa valeur). On soustraira donc $5 millions à la dette nette pour obtenir la dette attribuable aux déficits cumulés. L’IRIS a un problème avec cette vision des choses.

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La dette représentant les déficits cumulés représente $119 milliards ou 67% de la dette totale nette, mais lorsque l’IRIS compile les déficits accumulés entre 1970-71 et 2012-13, il n’obtient que $51 milliards (environ 33% de la dette totale). Les investissements publics effectués durant la période représentent quant à eux $106 milliards. Pourquoi une telle dichotomie ? Simplement parce que les déficits de l’État n’incluent pas l’amortissement des actifs ! Une entreprise qui détient un camion va réduire sa valeur comptable chaque année pour prendre en compte la dépréciation, et cet amortissement sera déduit de son bénéfice brut. Mais l’amortissement d’une autoroute, par exemple, ne s’ajoutera pas aux dépenses de l’État et ne fera donc pas augmenter son déficit. Pourtant, cette autoroute devra être remplacée éventuellement, ce qui nécessitera un investissement financé par endettement.

Je ne suis donc pas d’accord avec l’IRIS sur ce point : la part de la dette représentant les déficits cumulés est un bon moyen d’évaluer si un État s’endette pour investir ou pour « payer l’épicerie », car maintenir les ponts et les autoroutes existants en bon état fait partie de « l’épicerie ». De plus, cette dette est une excellente mesure de l’endettement réel d’un État puisqu’elle tient compte des infrastructures que cet État détient. En effet, un État qui détient beaucoup de routes récentes qui pourraient être privatisées en cas de pépin est théoriquement moins endetté qu’un pays ayant le même niveau de dette, mais qui a de vieilles routes. Maintenant, vous ne serez pas surpris d’apprendre que le Québec fait piètre figure en ce qui concerne ses déficits cumulés.

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  • Le Québec n’est pas responsable de sa part de la dette fédérale.

L’une des choses qui m’a le plus fait sursauter dans le document de l’IRIS est la phrase suivante : « on attribue à l’endettement d’une province l’énorme fardeau provenant de la dette du gouvernement fédéral, une dette qui échappe entièrement au contrôle du Québec et pour laquelle le Québec n’a aucune responsabilité de payeur de dernière instance ».

Il est vrai que le Québec n’est pas payeur de dernière instance pour la dette fédérale et ne contrôle pas ses dépenses, mais il n’en demeure pas moins qu’une grande partie de cette dette est attribuable au Québec, surtout quand on considère les immenses paiements de péréquations reçus par le Québec ces dernières années et les dépenses substantielles engrangées par le gouvernement fédéral au Québec, lesquelles excèdent largement les taxes perçues dans la Belle Province (ici, ici et ici). J’ai trouvé que la formulation utilisée par l’IRIS est très cynique à cet égard…

Et au cas où l’IRIS me répondrait que les paiements de péréquation servent à compenser équitablement le Québec pour le « mal hollandais » dont il souffre à cause de l’exploitation des hydrocarbures fossiles en Alberta, je leur rappellerais que cet argument est plutôt faible, tel que démontré dans ce billet.

  • La dette du Québec n’est pas en augmentation incontrôlable.

Non, la dette n’est pas incontrôlable pour plusieurs raisons : a) le Québec reçoit de généreux paiements de péréquation du fédéral, b) les taux d’intérêts sont bas, ce qui aide à maintenir le service de la dette entre 10% et 14% des dépenses totales, c) l’économie est en expansion depuis la sortie de la dernière récession.

Il y a cependant d’excellentes raisons pour que le gouvernement actuel élimine son déficit le plus rapidement possible. Premièrement, l’économie canadienne est officiellement en récession présentement. Il n’est pas impossible que le Québec ne tombe lui aussi en récession. Deuxièmement, les paiements de péréquation pourraient diminuer au cours des prochaines années, vu la débâcle du prix du pétrole qui réduit les revenus générés par l’Alberta. Troisièmement, les finances du gouvernement du Québec vont subir de plus en plus de pression par le vieillissement démographique auquel la province fait face. Quatrièmement, lorsque les taux d’intérêt remonteront (ce qui n’est certes pas éminent), le service de la dette subira une pression à la hausse à nouveau.

Pour toutes ces raisons, il serait approprié de stopper l’accroissement de l’endettement de manière à ramener le ratio avec le PIB nettement sous les 90%.

  • La dette ne sera pas un poids pour les prochaines générations.

De façon simpliste, on peut diviser la population en trois générations : les jeunes, les travailleurs et les retraités. Année après année, les dépenses de l’État sont financées par les contribuables, donc surtout par la génération des travailleurs. On peut aussi diviser les dépenses courantes de l’État en deux parties : les dépenses de programmes et le service de la dette. Supposons que les dépenses de programmes bénéficient plus ou moins également aux trois générations mentionnées précédemment, qu’en est-il du service de la dette ? Il bénéficie largement à la génération des retraités dont les fonds de pension détiennent les obligations d’État, alors que ceux-ci ne sont plus des contribuables importants.

Qu’arriverait-il si le service de la dette augmentait pour une ou plusieurs raisons ? La prochaine génération de contribuables (les jeunes) devront assumer ce fardeau supplémentaire au profit des générations plus âgées. Donc, contrairement à ce qu’affirme l’IRIS, plus le service de la dette augmente, plus le fardeau des contribuables des générations futures sera élevé. Et si cette dette provient de déficits cumulés plutôt que d’investissements en infrastructures, la situation est encore plus injuste.

  • Il n’est pas nécessaire qu’un gouvernement rembourse ses dettes.

L’IRIS évoque certains avantages à ce qu’un gouvernement ait de la dette :

« En émettant des obligations pour financer son endettement, les gouvernements permettaient une épargne sûre à taux stable. Ainsi, ces outils sont devenus le cœur du système financier contemporain où ils servent à la fois d’étalon et de refuge. C’est-à-dire que les investisseurs évaluent la valeur des autres titres en fonction des obligations gouvernementales (l’étalon), mais ils vont aussi se procurer ces obligations très sûres en temps de crise ou pour compenser d’autres achats plus risqués (le refuge). »

Je ne suis pas d’accord avec ces énoncés. Pas besoin d’obligations gouvernementales pour obtenir de l’épargne sûre. Les dépôts bancaires suffisent. Pour ce qui est de servir d’étalon, les investisseurs obligataires n’auraient qu’à utiliser autre chose ; d’ailleurs les obligations du Québec ne servent pas vraiment d’étalon.

En tant que minarchiste, je pense que l’État ne devrait s’endetter que pour financer des infrastructures « nécessaires ». La dette devrait alors diminuer au fur et à mesure que ces infrastructures se déprécient, mais elle ré-augmenterait une fois que l’infrastructure serait rénovée ou remplacée. La dette de l’État serait donc toujours non-nulle et tendrait à augmenter avec l’inflation. Cependant, la dette représentant les déficits cumulés devrait être de zéro.

Les keynésiens ajouteront que l’État doit s’endetter pour financer son déficit lorsque l’économie est en récession. Mais la plupart des gouvernements ne remboursent pas leur dette une fois la récession terminée, laissant plutôt leur ratio dette/PIB diminuer grâce à l’augmentation du dénominateur. Le résultat de ce manque de volonté politique est que l’endettement des États à travers le monde a considérablement augmenté depuis que le keynésianisme est appliqué. Certains pays ont d’ailleurs atteint des niveaux qu’il ne sera pas possible d’excéder, ce qui leur enlève énormément de marge de manœuvre et les laisse avec un service de la dette qui pèse lourd sur les épaules de l’économie. Cette situation doit être évitée en ce qui concerne le Québec. Même si je ne suis pas d’accord avec les politiques de relance keynésiennes, je pense tout de même que les dettes engendrées par les déficits fiscaux devraient être remboursées une fois la récession terminée. Le gouvernement actuel quant à lui ne se contente que de revenir à l’équilibre budgétaire, non pas à rembourser la dette…

  • L’austérité est inutile au Québec.

Tout cela nous amène au but ultime de la vidéo : contester les mesures d’austérité du gouvernement pour préserver les emplois des fonctionnaires syndiqués et les programmes sociaux favorisés par la gauche.

À cet égard, je me suis référé à un billet publié sur le blogue de l’IRIS au sujet de l’austérité québécoise. On nous y présente le graphique suivant, qui montre les dépenses et investissements par habitant du gouvernement du Québec ajustés pour l’inflation. Comme l’inflation a été positive et que la population a augmenté sur la période, on constate évidemment une baisse graduelle des dépenses et investissements depuis 2009.

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Par contre, on observe qu’en dollars absolus et courants, les dépenses ont constamment augmenté. En fait, le budget 2015-16 du gouvernement prévoit une augmentation de 1,2%.

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De plus, l’IRIS brouille les cartes en combinant les dépenses de programme et les investissements. En fait, ce sont surtout les investissements qui ont diminué en dollars constants par habitant. On se rappellera que suite à la récession, le gouvernement nous a enseveli sous les cônes oranges, déclenchant une véritable orgie de travaux d’infrastructures pour relancer l’économie. Il est donc normal qu’entre 2010 et 2015, le niveau de ces investissements n’ait pas augmenté. Peut-on vraiment parler d’austérité ? Non !

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Finalement, l’IRIS se fait un devoir de mettre en évidence les conséquences fâcheuses de ladite austérité. La saga de l’Expo-Science en est un bon exemple (ici), ayant soulevé tout un tollé. En réalité, il s’agit plutôt du syndrome du Mont Rushmore. Voici comment Mathieu Bédard décrit ce syndrôme (ici) :

« Le syndrome du Mont Rushmore est un trouble du service public qui l’empêche de couper « dans le gras », là où les dépenses sont les moins utiles, pour plutôt effectuer les coupures qui risquent de susciter le pire tollé. En clair, c’est quand on effectue des coupes à des services que les usagers affectionnent, uniquement pour mettre la pression sur le public et les législateurs, et ainsi annuler les compressions budgétaires. 

Tout un éventail d’autres exemples de ce syndrome peuvent être trouvés dans un récent document de travail de l’IRIS sur des compressions budgétaires récentes. Des commissions scolaires qui choisissent de couper dans le « chauffage, éclairage, entretien », qui mettent fin à l’aide aux devoirs, des Centres de santé et de services sociaux qui menacent de couper dans les programmes de dons d’organes et dans l’aide alimentaire aux femmes enceintes. Pas dans la bureaucratie, pas dans les salaires qui bénéficient pourtant d’un avantage moyen de 10,8% par rapport au même travail dans le secteur privé, pas dans les formalités exigées des usagers qui doivent ensuite être vérifiées par des fonctionnaires.

La morale de cette histoire, c’est qu’il faut bien se méfier lorsqu’on annonce que seront coupés certains programmes particulièrement appréciés du public, ou dont le coût est relativement négligeable. Il s’agit parfois du syndrome du Mont Rushmore, dont le principal symptôme est un comportement stratégique pour défendre ses intérêts, et la prise des usagers en otage.»

Conclusion

Il est vrai que la dette du Québec n’est pas encore catastrophique. Le Québec se compare favorablement à la plupart des pays de l’OCDE, mais il ne faut pas oublier que la plupart d’entre eux sont en situation difficile. Ceci dit, le gouvernement actuel fait bien de tenter de ralentir la croissance des dépenses de manière à atteindre l’équilibre budgétaire sous peu. Les paiements de péréquation pourraient diminuer, ce qui endommagerait considérablement les finances du gouvernement du Québec. Par ailleurs, le Québec fait face à une population vieillissante dans un contexte de programmes sociaux généreux. Il est donc logique de limiter l’ampleur de la dette, voire de la réduire afin de se donner plus de marge de manœuvre pour le futur et en cas de récession.


Sur le web

  1. Institut de Recherche et d’Informations Socio-économiques