Dette publique : l’histoire d’un éternel recommencement

Danaides-Waterhouse-Domaine public

C’est une constante de l’histoire, depuis que les gouvernements existent : ils sont irrémédiablement fâchés avec leurs dettes.

Par Alain Lambert

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Les États-membres de la zone euro viennent de s’accorder sur un troisième plan d’aide à la Grèce. Cette décision est souvent vue comme historique, alors qu’il s’agit d’un épisode de plus dans la longue histoire de la dette publique. C’est le moment de refaire un peu d’histoire. Ce nouvel épisode démontre combien l’endettement public excessif est dangereux pour un peuple. Combien la notion de confiance (crédit dérive de credere en latin, qui signifie croire) est au cœur de la relation entre un débiteur et son créancier. Combien le respect des conditions de cette relation est capital.

Les gouvernements sont irrémédiablement fâchés avec leurs dettes

C’est une constante de l’histoire, depuis que les gouvernements existent : ils sont irrémédiablement fâchés avec leurs dettes. Un ouvrage publié par les économistes Reinhard et Rogoff (This time is different) en 2008, étudie 66 pays sur plus de 800 ans. Il nous révèle que tous les États ont connu des problèmes de dette publique. Pis, quelle que soit la région du monde, les défauts de paiement des États endettés sont plus fréquents statistiquement que le remboursement à la date prévue !

S’agissant de la Grèce, elle a été, depuis son indépendance en 1830, plus d’une année sur deux en situation de défaut et de rééchelonnement de sa dette. Elle a connu six défauts souverains. En observant l’histoire, le défaut grec actuel apparaît cependant singulier car les pays développés ne faisaient plus défaut depuis les années 1980. Ce funeste privilège étant réservé aux pays en développement, notamment en Amérique latine (songeons à l’Argentine, qui totalise cinq défauts depuis 1982) ou aux pays les moins avancés, en Afrique.

Tous les expédients ont été utilisés pour éviter de rembourser

dette publique rené le honzecLes crises de dette publique ont évolué tout au long de l’histoire. Reinhard et Rogoff distinguent cinq cycles de défauts successifs depuis 1800, le premier pendant les guerres napoléoniennes, le dernier avec les crises économiques et financières des pays émergents dans les années 1980 et 1990. Les causes des défauts souverains vont de la guerre aux politiques économiques. Leur résolution est également différente. Observons le cas de la France. Sous la monarchie, le nombre de banqueroutes est considérable. Chamfort en dénombrait cinquante six depuis Henri IV. Jusqu’à la fin du XVIIIe siècle, un nombre infini d’expédients, tous plus inefficaces, ne manquaient pas d’être utilisés. Après avoir battu monnaie par la création d’offices inutiles, après avoir falsifié la monnaie d’or et d’argent, après avoir pressuré les juifs ou les marchands étrangers, après avoir confisqué les biens de leurs sujets les plus riches, les souverains et leurs technocrates de l’époque rivalisaient de promesses fallacieuses, engageaient leur parole (verbum regium), dans l’espoir vain d’obtenir personnellement quelque prêt d’argent. Au final, on avait admis que les dettes d’un roi mouraient avec lui.

Aujourd’hui, les solutions recherchées sont plus sophistiquées, elles consistent, après avoir
privilégié l’inflation ou les dévaluations successives, à restructurer (c’est-à-dire réduire dans son montant ou rééchelonner dans le temps) la dette d’une manière plus ordonnée, selon des règles de droit acceptées par l’ensemble des parties. Si des règles encadrant la gestion des finances publiques sont mises en place après la Révolution, pour tirer leçon des conséquences politiques dramatiques d’une gestion calamiteuse des finances, elles ne seront jamais vraiment appliquées. Aujourd’hui, ces règles, inscrites dans la LOLF, dans la constitution et dans les traités européens, tardent toujours à être respectées mais elles le sont suffisamment pour que la France n’ait pas connu de défaut depuis le XIXe siècle. Elle est péniblement parvenue à construire une relation de confiance avec ses créanciers. Surtout à raison… de sa capacité à lever l’impôt par tous les stratagèmes imaginables !

Pas de finance sans confiance

L’histoire de la dette publique montre aussi l’importance de la confiance dans la relation entre un créancier et son débiteur. Comme pour la dette privée d’ailleurs. Gaston Jèze, dans son cours de finances publiques de 1930, résumait parfaitement les conditions économiques, politiques, sociales et financières du recours au « crédit public » – selon son expression –. Seules ces conditions pouvaient permettre, selon lui, l’établissement d’une relation de confiance suffisante entre un créancier et son débiteur. Ces conditions, exposées à la manière d’un théorème, étaient les suivantes : économiquement, une économie prospère ; politiquement et socialement, une paix intérieure et extérieure, une organisation constitutionnelle et administrative solide, une grande moralité du personnel politique et administratif ; et financièrement, la reconnaissance du principe fondamental selon lequel l’impôt est la principale source de recettes publiques. Ce dernier principe supposant un système fiscal bien ordonné, une gestion régulière des dépenses et des recettes, un contrôle minutieux de cette gestion et « une large publicité » – ce que nous appelons, désormais, la transparence.

S’agissant de la Grèce, ces conditions n’étaient à l’évidence pas remplies. Notamment lors de la découverte, par les Européens, de ses déficits en 2009. En observant le programme de réformes sur lequel un accord a récemment été trouvé, on peut constater combien Gaston Jèze était précurseur. Il était parvenu à ces conditions de bon sens, en examinant l’histoire financière des États. Selon lui, le « crédit public » n’est apparu dans les États européens qu’à la fin du XVIIIe siècle, lorsque les conditions de confiance énoncées plus haut tel un théorème ont pu être réunies. On en trouve tout de même un embryon, d’abord au moyen âge, dans les petites républiques commerçantes d’Italie et dans les villes commerçantes allemandes, puis à partir du XVIe siècle, aux Pays-Bas. Mais c’est en Angleterre qu’il est véritablement né à la fin du XVIIIe siècle.

L’Angleterre a su emprunter sans s’endetter durablement

L’histoire du « crédit public » en Angleterre est ainsi magnifiquement décrite par notre auteur. Jusqu’aux Tudors, les rois sont besogneux et cherchent, comme en France, des ressources dans les pires expédients. En 1416, Henri V doit donner en gage sa couronne et ses joyaux. Les Stuarts vendent des « honneurs » jusqu’en 1627. En 1628, cependant, la Petition of Right fixe les libertés imprescriptibles des sujets devant le roi, confirme le principe du vote exclusif des impôts par le Parlement et introduit une interdiction d’emprunter sans le consentement du Parlement. Néanmoins, les premières bases ne sont véritablement posées qu’avec la révolution de 1688, celle qui affirme la séparation des finances du roi et des finances nationales, le contrôle parlementaire, le rôle de l’impôt, et organise le système fiscal.

De 1793 à 1815, est ainsi appliqué le principe cardinal selon lequel l’emprunt public ne peut reposer que sur la volonté et la capacité du pays à payer des impôts ! À la fin du XVIIIe siècle, les bases financières du crédit public en Angleterre sont claires : ne recourir que le moins possible à l’emprunt, même pour couvrir des dépenses de guerre ; créer, simultanément à l’émission d’un emprunt, les ressources fiscales non seulement pour payer les intérêts mais aussi pour amortir le capital. L’Angleterre dispose déjà à cette époque d’un crédit public qualifié d’« une des merveilles du monde ». Par cette politique, l’Angleterre a su créer les conditions de la confiance et par suite, elle a pu emprunter sans s’endetter durablement pendant toute la guerre d’indépendance américaine et toutes les guerres napoléoniennes. Avec ces principes fondamentaux s’ouvre pour elle une longue période de stabilité politique et de prospérité économique. Elle lui a permis une conquête du monde permettant aujourd’hui à sa langue de dominer le monde.

La dette peut détruire le Roi ou la République

L’histoire de la dette publique montre, enfin, à quel point l’endettement public excessif peut être dangereux pour un peuple. Honoré de Mirabeau a été le premier à y voir un facteur d’instabilité politique majeur. Il a par ces mots rudes rapidement alerté les Français, au lendemain de la Révolution : « la dette publique fut le germe de la liberté. Elle a détruit le Roi et l’absolutisme. Prenons garde qu’en continuant à vivre, elle ne détruise la nation et ne nous reprenne la liberté qu’elle nous a donnée ». Ces propos illustrent le mécanisme politique conduisant au renversement d’une monarchie totalement ruinée : à l’aube de la Révolution, les finances du royaume sont dans un état calamiteux, générateur de violents conflits sociaux. La dette fait fondre le stock d’or, baisser la valeur de la monnaie et entraîne une hausse des prix des biens de première nécessité tels que le pain. Les premières victimes sont les populations les plus pauvres.

L’excès de dettes entraine mécaniquement la mise sous tutelle.

Aujourd’hui, « les peuples endettés n’ont pas d’avenir, prisonniers qu’ils sont de leurs créanciers, de l’obsession du court terme de leurs échéances, de la disparition de toute marge de manœuvre de la politique économique », écrit Nicolas Baverez en 2012. La dette met mécaniquement les États sous la tutelle de leurs créanciers. La liberté politique se réduit alors à la portion congrue, à l’arithmétique des coupes budgétaires imposées par des puissances extérieures au pays, seul moyen de rembourser la dette pourtant initialement souverainement consentie. Les situations grecque ou argentine nous montrent à quel point cela est vrai. C’est pourquoi il est faux de dire que la situation faite aux Grecs est inédite, c’est hélas le lot de tous les peuples qui se sont exagérément endettés.

La morale de l’histoire

La morale de cette brève histoire de la dette publique est qu’elle ressemble donc à un éternel recommencement. On dirait qu’il est impossible de placer les gouvernants en face de leurs responsabilités en exigeant d’eux, pour chacun de leurs actes, qu’ils se demandent s’ils sont conscients de menacer leurs peuples de revivre les mêmes souffrances que celles endurées lors de précédentes faillites. Nos gouvernants sont aujourd’hui instruits de l’histoire de la dette, ancienne comme récente. Ils devraient éveiller l’attention de la population sur les dangers de l’endettement excessif lorsqu’ils empruntent à l’excès. Les citoyens ne sont-ils pas non plus trop candides quand ils semblent découvrir tout à coup avec stupeur et incrédulité les conséquences des déficits déraisonnables accumulés depuis des décennies ? Ils en connaissent tous les tourments pour leur dette privée et semblent les oublier pour leur dette publique.

Souvenons-nous des mots de Mirabeau, lucide sur la politique de Necker :

« Arrêtez-vous de l’admirer, car vos enfants un jour le maudiront. Emprunter sans imposer, c’est rejeter sur les générations à venir le poids des iniquités d’un ministre qui ne voit que sa gloire personnelle et ses succès présents […] sont autant de vers rongeurs qui énervent nos forces présentes, qui anéantissent nos forces prochaines, qui ne nous laissent pour l’avenir que l’affligeante alternative d’une banqueroute désastreuse ou d’impôts devenus excessifs pour avoir été retardés contre tous les principes d’une administration éclairée et prévoyante, et par une complaisance incroyable pour le charlatanisme inouï du banquier directeur. »

Puissions-nous méditer ce que vivent la Grèce et les Grecs actuellement. Le recours massif à l’emprunt comme nous le faisons en France depuis des décennies conduit inévitablement aux pires souffrances. On y échappe rarement. La crise surviendra. Seuls le jour et l’heure ne nous sont pas connus. Ce que l’on sait, c’est que chaque fois, le régime politique saute.

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