Le simulacre des études d’impact

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À quoi servent les « études d’impact » qui précèdent maintenant la plupart des lois votées par le parlement ?

Depuis une loi organique de 2009, la plupart des lois votées par le Parlement doivent être précédées d’une « étude d’impact ». Quoique nécessaire, cette réforme n’a pas eu de résultat dans les faits, l’esprit initial de la loi ayant été complètement vidé de sa substance par les administrations, puis par le Conseil constitutionnel lui-même.

Par Dominique, d’Emploi 2017.

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L’article 39 de la réforme constitutionnelle de 2008 a précisé que « la présentation des projets de loi […] répond aux conditions fixées par une loi organique. » Il y a donc eu une loi organique en 2009, et celle-ci a instauré une étude d’impact obligatoire pour la plupart des projets de loi. Il s’agissait d’une part de vérifier l’utilité du texte : les documents de l’étude d’impact recensent en effet « les options possibles en dehors de l’intervention de règles de droit nouvelles » et ils « exposent les motifs du recours à une nouvelle législation. » Ils doivent d’autre part regarder sa cohérence avec les textes existants et s’assurer que la nouvelle loi n’entraîne pas une situation pire que la précédente pour les différentes parties prenantes.

L’article 8 précise ainsi que les documents de l’étude d’impact « exposent avec précision […] l’évaluation des conséquences économiques [et] financières, […] ainsi que des coûts et bénéfices financiers attendus des dispositions envisagées […] en indiquant la méthode de calcul retenue ». Cette évaluation doit être faite « pour chaque catégorie d’administrations publiques et de personnes physiques et morales intéressées ». En allant sur le site de l’Assemblée nationale, il est possible à toute personne ou organisation de déposer une contribution à l’étude d’impact, qui est alors transmise au rapporteur du projet de loi.

Si l’on ne peut que se réjouir de la volonté de mettre en application le principe constitutionnel de sécurité juridique ainsi que celle de ne pas empirer la situation du pays, on peut en revanche déplorer une mise en œuvre relativement naïve. Ainsi, si le site de Legifrance mentionne que l’étude d’impact doit être aussi « objective » que possible, il indique également que « la réalisation de ce document appartient naturellement au ministère porteur du projet ». Or, on comprend mal comment un ministère pourrait critiquer son propre projet de loi.

Outre la question de l’objectivité, on constate par ailleurs qu’en termes d’évaluation des coûts et bénéfices financiers attendus, on ne trouve quasiment rien dans les quelques études d’impact que nous avons regardées. 232 pages pour l’étude d’impact donnée par le ministère de la Santé à l’appui de la loi dite Touraine et pratiquement aucun chiffre dans ce rapport sur le coût des dispositifs mis en place. On constate la même chose pour la loi ALUR qui a contribué à faire s’effondrer un secteur pourtant clé de l’économie, celui de la construction et du logement.

Or, en réalité, une décision du Conseil constitutionnel du 1er juillet 2014 a complètement avalisé ce mode de fonctionnement. Des députés ont en effet saisi le Conseil constitutionnel à propos de la loi sur la réforme des régions, constatant avec raison que l’étude d’impact « se contentait […] d’asséner des affirmations non argumentées et non documentées quant aux conséquences économiques, financières et sociales ». Par exemple, l’étude d’impact mentionne des économies d’échelle qui résulteraient du regroupement des régions, mais aucune méthode de calcul n’est fournie. Par ailleurs l’étude d’impact ne fournit ni le détail des différentes options possibles ni la raison qui explique que certains découpages ont été écartés et d’autres privilégiés1. Malgré ces éléments, le Conseil constitutionnel a estimé que les règles fixées par la loi organique avaient été respectées, retenant donc une vision purement formelle de l’étude d’impact.

Outre ces aspects, on peut mentionner qu’il n’existe aucune transparence sur les contributions déposées sur le site de l’Assemblée nationale : on ne sait pas comment elles ont été traitées.

L’esprit initial de la loi a donc été finalement complètement vidé de sa substance. Ceci au point que huit parlementaires ont demandé la suppression de l’évaluation économique et financière de l’étude d’impact2, car reconnue comme un exercice formel et donc totalement inutile. Cette proposition n’a pas été votée par le Parlement, mais montre bien que malgré l’ambition louable de départ, on se retrouve dans une pièce de théâtre inutile et délétère.

Sur le web

  1. Ibid.
  2.  Ibid.