Écosse : l’indépendance à quel prix ?

indépendance Ecosse credits the justified sinner (licence creative commons

Dans deux mois, l’Écosse vote pour son indépendance. Quel coût économique, politique et social entraînerait une telle décision ?

Par Enora Pollet
Un article de Trop libre

indépendance Ecosse credits the justified sinner (licence creative commons

Alors que le référendum sur l’indépendance de l’Écosse va se tenir dans deux mois, le débat entre les deux camps s’est cristallisé sur l’avenir économique du pays. Mais la question qui sera posée aux Écossais le 18 septembre prochain ne sera pas l’occasion pour eux de choisir quel type d’économie, de régime d’impôt ou d’État-providence ils souhaitent, mais bien dans quel État ils veulent vivre. Il y a bien d’autres étapes à franchir avant en cas de victoire du « Yes », ne serait-ce que l’écriture d’une nouvelle constitution, l’élection d’une nouvelle assemblée, la formation d’un nouveau gouvernement et la manière dont l’Écosse va se détacher progressivement du reste du Royaume-Uni.

C’est dans cette optique que le blog universitaire British Politics and Policy et le centre de recherche Democratic Audit UK, tous les deux basés à la London School of Economics and Political Science, ont publié en juillet 2014 une étude estimant les coûts immédiats de la mise en place d’un État écossais indépendant.

Les auteurs, le professeur Patrick Dunleavy, Joel Suss and Sean Kipin, tentent d’évaluer ces coûts, la façon dont la transition serait opérée, ainsi que sa viabilité sur le long terme. Ces questions ont été abordées par le gouvernement d’Alex Salmond avec la publication d’un livre blanc. Ce document détaille les avantages d’une Écosse indépendante, mais aussi son processus d’autonomisation et comment l’État fonctionnerait une fois séparé du Royaume-Uni, permettant ainsi d’établir une première estimation du coût de l’indépendance.

Cependant le Trésor britannique a tendance à donner des informations floues, tandis que les partis unionistes et certains membres du gouvernement britannique ont dénoncé l’incapacité du SNP (Scottish Nationalist Party) à fournir des chiffres précis. Le rapport, en s’efforçant d’évaluer objectivement la question, tente d’éclairer un débat autant mouvementé qu’obscur.

Quel agenda ? Quel projet ?

La première chose à retenir, c’est qu’une transition hâtive et mal organisée coûtera toujours plus cher qu’un changement planifié et organisé. C’est pourquoi le gouvernement a établi dans le livre blanc un agenda prévoyant la mise en place des administrations clefs d’ici 2016. Ainsi une séparation complète et brutale n’est pas envisagée dans le sens où cela prendra plusieurs années pour que l’Écosse construise son propre système, en particulier dans le domaine de la défense, de la collecte des taxes et de la distribution des prestations sociales, ainsi que du support administratif en général. C’est seulement quand ces structures auront été complètement remplacées, entre 2018 et 2020, que le gouvernement aura un contrôle complet sur ses sujets.

Bien que le pouvoir écossais dispose déjà d’un certain nombre de compétences, l’indépendance nécessitera une multiplication des moyens gouvernementaux. Le rapport détaille les administrations et organismes nécessaires à une Écosse indépendante, ceux qu’il faut créer de toutes pièces ou encore ceux dont les compétences doivent être considérablement étendues. Les principales priorités sont la création d’un département de la défense, d’une agence de renseignement et d’un ministère des affaires étrangères. Par ailleurs, il sera aussi nécessaire de mettre en place des équivalents écossais aux organismes nationaux, comme la BBC, une agence pour le pétrole, une autre pour l’aviation civile ou encore une controversée Banque Centrale Écossaise.

En tout, les auteurs recensent 206 organismes britanniques qui pourraient trouver leur place dans une Écosse indépendante, mais ils estiment que seulement 136 seraient réellement nécessaires dont 60 complètement nouveaux.

Quels coûts ? Quelles économies ?

En distinguant les différents postes de dépenses, mais aussi les potentielles sources d’économies, les auteurs cherchent à dépassionner le débat sur la facture de l’indépendance et à éviter tout amalgame. Ils dénoncent l’inexactitude des propos du Trésor Britannique et dissocient quatre types de coûts. Le premier correspond aux coûts de mise en place d’un État indépendant et à la nécessité de décupler certaines capacités prises en charge auparavant par le Royaume-Uni. Il couvre la création des organismes manquant et l’embauche de personnel.

Le rapport estime qu’ils seraient compris entre 150 et 200 millions de livres, soit seulement £30 à £40 par citoyen. A terme, la rationalisation de l’administration pourra même être une source d’économie. Le suivant est qualifié de coût de « démêlage » et correspond au besoin de séparer les données concernant les citoyens et contribuables. Mais qui doit payer ? Les coûts doivent-ils être divisés en deux ou proportionnellement à la population (10/90) ? Il est donc difficile de les estimer dans le sens où ils dépendent des négociations à mener avec Whitehall. Ce qui est aussi le cas des coûts de transition, soit ceux que le gouvernement devrait payer pour maintenir les services publics existants, le temps de mettre en place leur équivalent écossais.

Enfin, il faut aussi prendre en compte les coûts d’investissement. Avec la mise en place de nouvelles administrations, il sera nécessaire d’investir pour créer une nouvelle infrastructure numérique et logistique. Le montant devrait s’élever à 400 millions de livres pour le service des impôts, et 500 millions pour celui des aides sociales. Toutefois, cela peut être aussi l’occasion de remplacer un système vieux et complexe par un nouveau plus flexible et moins coûteux.

La transition vers un État indépendant peut aussi être estimée en gains pour les citoyens, ce qui n’est pas souvent mentionné. La modernisation et la rationalisation de l’administration seront sans doute une source importante d’économie. Le pays pourra à la fois fonctionner avec des organismes plus petits et moins nombreux, des équipements plus modernes, un système logistique et numérique rénové et un effectif réduit. C’est pour lui l’occasion de tourner la page d’une organisation britannique lourde, complexe et désordonnée. L’argent dépensé pour achever l’indépendance de l’Écosse peut être considéré comme un investissement sur le long-terme et donc comme une source d’économies futures.

La grande inconnue : les négociations avec le gouvernement britannique

Alex Salmond credits Ninian Reid (licence creative commons)
Alex Salmond à l’heure des choix

Le facteur qui empêche à la fois les chercheurs et le gouvernement écossais de pouvoir dresser un tableau plus clair de l’avenir de l’Écosse, c’est bien le comportement du gouvernement britannique. Whitehall n’a pas souhaité donner les informations nécessaires à Alex Salmond pour affiner son livre blanc, ils n’avaient pas l’intention de publier un seul plan pour préparer l’indépendance et ont défendu aux membres du gouvernement de discuter de ce sujet avec des officiels écossais. L’attitude actuelle des dirigeants britanniques n’est pas très coopérative et jette un premier flou sur la facture exacte de l’indépendance. Cette position va dans le sens des intérêts du camp unioniste et autorise même certains partisans du « No » à critiquer l’imprécision du projet du SNP.

Cependant, la grande inconnue en cas d’un résultat positif, c’est le comportement qu’adoptera le gouvernement britannique. Son positionnement lors des négociations post-référendum sera déterminant pour le déroulement et le prix de la transition vers l’indépendance. Si Whitehall choisit d’adopter une ligne dure, la transition devra se faire de façon rapide et peut être même brutale. Il se peut qu’ils refusent de fournir l’accès aux services administratifs le temps de la transition, posant ainsi des problèmes importants de continuité des services. L’économie britannique dans son ensemble pourra se retrouver affectée, touchant les citoyens du Royaume-Uni dans leur ensemble et maximisant indirectement le coût de la transition.

Cependant Alex Salmond dispose aussi d’importants arguments pour dissuader le gouvernement britannique d’adopter une telle position, notamment la possible fermeture immédiate de la base de sous-marins nucléaires de Faslane et le partage de la dette nationale. Whitehall pourrait aussi adapter un positionnement plus coopératif et accepter de mettre en place une transition planifiée et co-construite, permettant le partage de certains services durant la période de transition. Dans ce cas, la facture de l’indépendance pourrait être beaucoup moins salée et la continuité des services gouvernementaux mieux assurée.

Comme on a pu le voir, il est très difficile de donner une estimation précise des moyens nécessaires à l’Écosse pour gagner son indépendance. D’autant plus que le gouvernement écossais n’a pas toutes les cartes en main, les informations essentielles ne se trouvant pas à Édimbourg mais à Londres. Enfin reste à savoir si le SNP sera encore aux commandes d’un éventuel gouvernement indépendant en 2016 pour appliquer leur projet.

L’avenir de l’Écosse dépend d’une multitude de variables, encore plus ce que pourrait coûter une éventuelle indépendance. En estimant les coûts immédiats à 200 millions de livres, et ceux nécessaires jusqu’en 2022 à 900 millions, l’étude du professeur Dunleavy offre donc une facture bien moins salée que celle proposée par le Trésor britannique de 2,7 milliards. Une évaluation faite justement à partir de précédents travaux du même professeur Dunleavy, dont il a fermement dénoncé le mauvais usage. Il faut cependant noter que son dernier rapport se base sur une version optimiste du projet du gouvernement d’Alex Salmond, qui suppose notamment que l’Écosse garde la monnaie britannique. Malgré toutes ces incertitudes, il nous permet néanmoins de structurer un débat passionnel.

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