L’État peut-il céder son patrimoine pour rembourser la dette publique ?

Si le désendettement devenait une priorité absolue de politique publique, la cession d’actifs pourrait-elle venir au secours du portefeuille du contribuable ?

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Entrée du Palais de l'Elysée (Crédits joffreylacour, licence Creative Commons)

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L’État peut-il céder son patrimoine pour rembourser la dette publique ?

Publié le 8 novembre 2013
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Par Erwan Queinnec.
Un article de l’Institut Économique Molinari.

Entrée du Palais de l'Elysée (Crédits joffreylacour, licence Creative Commons)
Entrée du Palais de l’Elysée (Crédits joffreylacour, licence Creative Commons)

 

Comme on l’a vu dans un précédent article, la soutenabilité fiscale de la dette publique dépend de la capacité des administrations à économiser de l’argent, c’est-à-dire à générer des excédents budgétaires. Dans un pays qui nomme « austérité » ce qui fut jadis qualifié de « cagnotte » – un déficit inférieur ou égal à la norme des 3% du PIB héritée du traité de Maastricht – on mesure combien pareil effort semble hors de portée.

Il est cependant un trésor caché – car on en parle peu – qui « gage » la dette publique : l’État, les collectivités locales et les administrations de sécurité sociale, possèdent à elles trois un patrimoine évalué à plus de 2 500 milliards d’euros (2 538 milliards fin 2010), soit environ 125% de leur passif financier1 !

De quoi s’agit-il ? La LOLF – Loi organique relative aux lois de finances – du 1er août 2001 engage l’État français dans un processus de modernisation budgétaire et fiscale qui, depuis 2006, débouche sur l’élaboration d’une sorte de bilan comptable consolidé des administrations publiques : le compte de patrimoine. Ce dernier, réalisé par l’INSEE, est conforme à une normalisation inspirée de la comptabilité privée : il ne recense que les actifs dont l’administration est propriétaire et qui sont susceptibles de donner lieu à transaction ; en outre, l’estimation comptable de ces actifs est aussi proche que possible de leur valeur « de marché ». Le compte de patrimoine inventorie donc ce que les collectivités publiques possèdent et qu’elles pourraient vendre à un prix relativement proche de l’évaluation comptable. Cela exclut les monuments historiques incessibles ainsi que le domaine public naturel ne donnant pas lieu à droits de propriété (rivières, littoral, etc.)2.

En 2010, les administrations publiques font état de 1 654 et 884 milliards d’euros d’actifs respectivement non financiers et financiers. En gros, le patrimoine de nos administrations se compose de logements, d’ouvrages de génie civil (routes, ports, aéroports, etc.), de terrains (bâtis ou non) et de titres financiers. Le patrimoine immobilier de l’État (et des « organismes divers d’administration centrale »)3 s’élèverait par exemple à une centaine de milliards d’euros4, son portefeuille de participations avoisinant la même somme5.

Les collectivités locales possèderaient, quant à elles, un cinquième environ du patrimoine immobilier français6.

Tout cela est de prime abord rassurant. L’État s’est d’ailleurs doté d’organismes chargés d’optimiser la gestion de son patrimoine immobilier (France domaines), immatériel (Agence du patrimoine immatériel de l’État) et financier (Agence des participations de l’État). Pour l’heure, cependant, les cessions immobilières rapportent peu (environ un demi-milliard d’euros par an) et comme de juste, leur produit n’est que marginalement affecté au désendettement7.

Quant au produit des cessions de participations (privatisations), il est destiné au financement de l’investissement public8.

Supposons toutefois que le désendettement devienne une priorité absolue de politique publique. La cession d’actifs pourrait-elle alors venir au secours du portefeuille du contribuable ? Quatre réserves inclinent ici au pessimisme :

a) La situation financière des collectivités publiques est contrastée : l’État détient relativement peu d’actifs tandis qu’il porte l’essentiel de la dette. Les collectivités locales sont naturellement dans une situation symétrique9.

Cette inadéquation entre actifs et passifs publics est institutionnellement problématique. On voit mal les collectivités accepter de céder leur patrimoine afin d’en affecter le produit au désendettement de l’État.

b) On ne vend pas des actifs en urgence, à moins d’être en situation de faillite. Les actifs liquides des administrations – ceux qu’il est théoriquement loisible de « réaliser » rapidement et à bon prix (essentiellement des créances sur le secteur privé ou les non résidents) – s’élèvent à environ 159 milliards d’euros fin 2012, ce qui permet à l’INSEE d’évaluer la dette nette des administrations publiques à 1 675 milliards10.

S’il s’agit d’une somme rondelette, il serait concrètement difficile de la mobiliser rapidement ; y parviendrait-on qu’en outre, cela n’épuiserait pas le problème. Prétendre apurer le passif des administrations au moyen de cessions d’actifs prendrait nécessairement du temps et ne serait fiscalement efficace qu’à condition de stabiliser le niveau de la dette publique, donc de parvenir à l’équilibre budgétaire sur longue période. Cela impliquerait que ces cessions d’actifs soient menées dans le cadre d’une politique de rationalisation des missions de l’État conduisant à une réduction durable de la dépense publique. Las, il est douteux que de telles réformes structurelles résistent aux réquisits du cycle électoral.

c) L’évaluation comptable des actifs publics est hautement problématique. Les règles comptables en vigueur veulent qu’ils soient évalués à leur « valeur vénale » théorique, soit le prix qu’il serait raisonnable d’en attendre si on décidait de les vendre à l’instant. Quand cette évaluation est trop conjecturale (faute de marché de référence, en particulier), on recourt alors à une non moins hypothétique « valeur de remplacement au coût amorti » (au lieu de correspondre à un prix de cession probable, la valeur comptable de l’actif est alors constituée d’un coût supposé d’achat à l’état neuf, dont on déduit des amortissements correspondant à l’usure du bien). Mais combien valent, au juste, un phare, une route, une digue ou un spectre hertzien (car l’État possède aussi des actifs « incorporels ») ?

Ce problème d’évaluation est déjà conséquent quand il s’agit d’apprécier le patrimoine des entreprises privées ; toutefois, l’actif d’une entreprise a au moins le mérite de valoir ce qu’il permet de rapporter (ainsi, on peut évaluer une usine en fonction du chiffre d’affaires qu’elle permettra de générer). Et l’argent que gagne une entreprise (ses « produits » comptables) vient presque exclusivement de l’exploitation de ses actifs. Tel n’est pas le cas d’une collectivité publique : les revenus de la production et du patrimoine des administrations représentent à peine 10% de leurs recettes totales, lesquelles sont principalement constituées de prélèvements obligatoires11.

Rien d’étonnant à cela : les actifs publics ne sont pas censés rapporter d’argent mais contribuer aux missions de service public ; il est donc difficile de leur attribuer une valeur vénale. C’est toute la limite d’une application des normes de comptabilité privée à l’évaluation des actifs d’une organisation publique.

d) L’État n’est pas un vendeur comme les autres : il dispose d’une prérogative redoutée des acquéreurs. Il peut en effet toucher l’argent du beurre (le prix de cession) tout en prescrivant la manière dont le beurre doit être consommé. Il lui suffit de grever l’usage des actifs cédés de restrictions susceptibles d’en altérer la profitabilité (au vrai, ce pouvoir réglementaire peut aussi constituer un frein à l’investissement purement privé).

Il est donc périlleux de mettre la valeur supposée des actifs publics en face du montant de la dette des administrations, pour tenter d’en minimiser l’importance12.

Il n’est cependant pas interdit d’espérer qu’un plan ambitieux de cession/rationalisation des actifs publics aille de pair avec une privatisation progressive de certains services d’éducation, de santé ou d’assurance en particulier (quitte, d’ailleurs, à ce que certains services non régaliens soient plus nettement qu’aujourd’hui délégués aux collectivités locales). Il en résulterait un assainissement durable de nos finances publiques, garant de l’intégrité patrimoniale du contribuable.

À défaut d’une véritable stratégie de désendettement au long cours, une autre option consisterait à répudier purement et simplement la dette publique ; certains économistes le recommandent d’ailleurs sans ambages13.

Entre cette dernière option – la spoliation du créancier – et le prélèvement forcé d’un sixième du patrimoine des Français (Taxe Delpla), le lecteur pourra toujours faire son choix. Car même si le pire n’est jamais certain, les propositions radicales ont au moins valeur de sonnette d’alarme. Et le péril fiscal que constitue la dette publique est suffisamment grave pour qu’on ne se prive pas de la tirer.


Sur le web.

  1. On trouvera ces chiffres ici.
  2. Voir ici p. 77-83.
  3. Pour une définition, voir ici.
  4. 80 milliards en 2008 selon l’IFRAP, plus de 100 milliards en 2009 selon une autre source.
  5. 114 milliards environ en 2010 mais seulement 74 milliards en 2012, selon l’INSEE, du fait de la crise boursière de 2011 (les titres étant évalués à leur cours de bourse, lorsqu’ils sont cotés). Le gros de ce trésor est constitué des participations que l’état détient dans 12 sociétés cotées.
  6. Voir ici.
  7. Voir ici.
  8. Voir ici.
  9. Le passif des administrations locales ne représente que 174 des 1 834 milliards d’euros de dette publique totale, fin 2012. La raison en est que, contrairement à l’État, les collectivités sont soumises à une règle d’or : elles ne peuvent pas financer leurs dépenses de fonctionnement au moyen de l’emprunt (article 1612.4 du Code général des collectivités territoriales). Or, les investissements que la dette des collectivités permet de financer se traduisent par autant d’actifs valorisables en comptabilité. Isoler la situation financière des collectivités de celle de l’État est cependant trompeur dans la mesure où les premières bénéficient de dotations du second, dont l’endettement se trouve alourdi d’autant.
  10. Voir ici.
  11. Pour l’exercice 2010, on compte 71 milliards de recettes de production et 15 milliards de revenus de la propriété. Cette somme ne représente que 3% de l’actif comptable des administrations (2 538 milliards), bien loin des ordres de grandeur que l’on obtiendrait pour une entreprise (du moins une entreprise viable).
  12. Comme le fait par exemple Alternatives économiques.
  13. Voir l’article suivant de R. E. Wagner.
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  • Question toute réthorique à mon avis.

    Car il faut mettre ces sommes, qui sont virtuelles, en regard des sorties de cash, qui elles sont bien réelles : 48 milliards d’intérêts sur la dette dans le budget 2013…

    Une seule année.

    Alors oui bien entendu l’Etat pourrait vendre des participations (dans des sociétés), quelques immeubles… Et après ?

    Ca ne pèserait pas lourd. Ca ne changerait fondamentalement rien.

    On l’a vu en Grève : le soit disant programme « ambitieux » de privatisations… n’a rien donné.

    Qui serait assez cinglé pour acheter le port d’Athènes (et ses syndicalistes) par exemple ? Aucun intérêt. Même pour un euro symbolique !

    La Troïka s’est donc plantée. Ses calculs ont été faussés, les Grecs n’ont pas pu réaliser leur fameux patrimoine.

    Bref, retour à la case départ : la dette brûlante, et ses intérêts sonnants et trébuchant (alors même que les taux sont au plancher).

    « Vous qui pénétrez ici, abandonnez tout espoir ».

  • Bonjour
    Je croix qu’il est tres sain de montrer que l’état aussi peu faire un effort et que l’état et les collectivités doivent ceder du patrimoine (le conservatoire du littoral par ex 152 000 hectares 12 % du linéaire côtier qui peut-etre vendu sur plusieurs années)

    • Effort ? En quoi vendre des « bijoux de famille » pour payer.. des intérêts de dettes… constitue t il un « effort » ?

      Au contraire ! C’est un textbook de ce qu’il ne faut surtout pas faire !

      Le seul véritable effort à faire c’est de couper les dépenses de « fonctionnement » du Leviathan.

      Laisser croire au populo qu’au fond, il n’y a pas vraiment de soucis car l’état est tellement « riche » et qu’il pourrait vendre quelques bricoles… est une erreur et nous fait dévier de l’objectif : réduire en miette, détruire, casser, briser cet état prédateur, ce monstre, ce Leviathan.

      Il faut quand même rappeler cette évidence : si on vend du patrimoine… et qu’on ne réduit pas les dépenses (déficit) de fonctionnement… en quoi cela résoudrait le problème ? ! Les déficits continueraient de filer… Et on ferait quoi après ?

      • Bonjour christophe
        En effet vous avez raison il faut d’abord baisser les dépenses de l’état, mais vous parlez de bijoux de famille, l’état et les collectivités locales possèdent du foncier qui est stupidement gelé, des actions france telecom qu’un état n’a pas à detenir etc…

  • « Cela impliquerait que ces cessions d’actifs soient menées dans le cadre d’une politique de rationalisation des missions de l’État conduisant à une réduction durable de la dépense publique. »

    Tout à fait ! C’est la clé du problème, la porte de sortie sans douleur de l’impasse collectiviste, qui permet la maîtrise tant du déficit que de la dette. Mais comme noté à propos des collectivités locales (si on admet de spolier les épargnants par l’impôt ou par le défaut, pourquoi ne pas envisager de spolier également les collectivités locales ?), il ne manque que la volonté politique de mettre en œuvre LA solution : privatiser !

    Bref, l’Etat a toute latitude pour résorber son déficit et sa dette dès aujourd’hui (qui, faut-il le rappeler, ne sont pas le déficit et la dette des Français). S’il ne le fait pas, c’est parce que les hommes de l’Etat préfèrent continuer à mentir pour voler les Français productifs au lieu de réduire l’affreux obèse qui les nourrit.

  • Bien entendu que cela peut et doit se faire. Surtout si le but est louable.
    Le Chili, qui a privatisé avec un succès foudroyant les retraites et l’assurance maladie, a assuré la transition entre les deux systèmes par des ventes patrimoniales de l’Etat.

    Mais en France, rien n’est simple (chacun y veille jalousement !)

    On a vu Eric Woerth soulager grandement les finances de sa commune en la débarrassant de son champ de course, et immédiatement les casseroles se sont mises à tinter ! Quitte à mélanger le prix du terrain à bâtir avec celui d’une zone verte 🙂

    Autre aspect : la France a fait fuir ses capitaux. Qui pourrait racheter toutes ces possessions superflues de l’Etat ? Des étrangers bénéficiant de moyens suffisants pour jouer le long terme, et d’une stabilité fiscale leur permettant de panifier ces investissements.

  • Dans la situation actuelle,
    Si l’état met en ordre ses affaires, vendre le patrimoine est inutile.
    Si l’état ne met pas en ordre ses affaires, vendre le patrimoine est dangereux.
    Vendre le patrimoine aurait eu du sens si la dette était le produit d’une sur-capitalisation, telle que les nationalisations de 45 et 81. Malheureusement, l’essentiel du patrimoine étatique n’est pas de cette nature.

    Le plus urgent c’est d’amortir le patrimoine existant : adapter l’entretien aux besoins réels, exploiter plus et mieux (le déficit de l’ONF est un scandale par exemple), etc.

    •  » le déficit de l’ONF est un scandale…  »

      ce n’est pas prés de s’améliorer ! à l’heure actuelle, dans la plupart des massifs forestiers, le prix de vente des bois ne paye mème pas l’entretient des chemins necessaires à son évacuation.
      la sylviculture française entretient des méthode du 18ième siècle ( futait régulière ou tailli sous futaie ) ou du 19ième ( résineux en monoculture ) cela est complètement dépassé:
      sylviculture de l’eucalyptus au brésil: une rotation tous les 8 ans.
      agroforesterie du paulownia en chine: une rotation tous les 10 ans avec 2 récoltes agricoles par ans sur les parcelles.
      avec une monnaie trop forte comme handicap suplémentaire, on est pas pret de boucher le trou.
      quand on sait que pour reconvertir une parcelle forestière en agricole, l’arrachage des souches coute plus chère que le prix du terrain agricole, qu’en plus, la reconvertion est quasiment interdite ( taxe de défrichage ) on peut se douter que dans 30 ans, les forets françaises auront perdu toute valeur.

  • La clé du problème n’est pas la vente de patrimoine pour la vente de patrimoine, mais la réduction de surface de l’Etat qui s’accompagnerait de la vente d’une partie du patrimoine.

    Exemple, la santé. Si on vend les hopitaux et autres centres publics de soins aux médecins et infirmières qui y travaillent (des sortes de LBO), on réalise une partie du capital de l’Etat, mais surtout on réduit la dépense (et augmente très probablement la rentrée fiscale en permettant à ces gens de rationaliser leur activité et donc de gagner plus).
    On pourrait étendre cela à d’autre administrations très couteuses et qui devraient par nature être privée (puisqu’il existe du privé qui marche bien sur le même secteur) comme l’éducation nationale, la SNCF (On peut garder une propriété des rails et infrastructures et les louer à des compagnies privées en concurrence), la poste, etc.

    Puisque les employés de ces entreprises/administrations nous bassinent avec le travail mirifique qu’il font et leurs rémunérations trop faibles, ils seront forcément tous d’accord pour racheter les infrastructures qu’ils utilisent. Et sans doute à un prix plus élevé que ce qu’on estime aujourd’hui. Pour cela ils devront sans doute s’endetter (mais à titre privé, auprès de banques privées, ou sur le marché s’ils associent à un nombre suffisant). Cela pourrait permettre un développement de multiples banques privées « small enough to fail », si on en profite pour exploser les multiples barrières à l’entrée réglementaires qui rendent le secteur bancaire si risqué et mauvais.

    Si dans le même temps on supprime les « statuts » de la fonction publique et on met en place une forme unifiée de contrat de travail (flexible), ça renforcera l’incitation à se prendre en main pour les fonctionnaires qui pourraient même recevoir des primes s’ils décident de partir (de toute façon c’est du one shot, et après on économise leurs coûts).

    Bref, il est très simple de réduire rapidement le périmètre de l’Etat et de le désendetter fortement (à vue du pif, -50% tant pour le budget que pour la dette en moins de 3 ou 4 ans). Il faut juste du courage. Et expliquer aux Français que c’est dans leur intérêt. Mais les gens sont en général bien moins cons que ce que les « élites » (journalistes, politiciens, universitaires stipendiés) croient ou prétendent croire.

  • Ce n’est pas dans son capital que l’eTAT va puiser, mais dans le votre.
    Vous vendrez vos maisons bien avant,
    mlps

  • Avant de vendre ses maisons, l’Etat vous fera vendre les vôtres.

    Espagne, Grèce, assurance vie des Polonais etc…

  • bonjour,

    comment sont compté la valeur des entreprise d’état ?

    en effet, 10 avions nus valent plus cher que 20 avions vendus avec cégétistes.

    et si l’on vendait air france par avions, la SNCF pour la feraille…

    ne serait t’il pas possible de gagner plus d’argent ?

    • Et EDF ? Plus d’un opérateur privé baverait pour l’acquérir y compris avec son CE et ses cégétiste, parce que le service public français, que cela vous plaise ou non, est compétent.

      Pourquoi ? parce que depuis Napoléon l’état a su s’approvisionner en élites, élite qui ne sortait pas d’écoles privés…

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