Logements sociaux : il faut libéraliser la ressource foncière

HLM 15 rue Auguste Lançon (Paris 13e) par tongeron91 (CC BY-SA 2.0) — tongeron91,

La politique de logements sociaux subventionnés est certainement le pire moyen de lutter contre le mal logement. Une véritable libéralisation de la ressource foncière est le seul moyen de faire baisser le prix de tous les logements.

Par Vincent Bénard.

Emmanuelle Wargon, ministre déléguée au Logement, a annoncé que le gouvernement allait se mobiliser  – et mobiliser nos impôts – pour accélérer la construction de logements sociaux, selon elle insuffisante en 2020 (90 000 unités), et souhaite parvenir à 250 000 logements sociaux produits en deux ans, soit une augmentation annuelle de près de 40 %.

Ces annonces ne tromperont que ceux qui voudront l’être : les chiffres annoncés par la ministre relèvent du pur effet d’annonce, et dans un sens, heureusement, car la politique de logement subventionné est certainement le pire moyen de lutter contre le mal logement.

Logements sociaux : effet d’annonce, zéro chance de réussite

Augmenter de 40 % la production de logements sociaux à 125 000 unités au lieu de 90 000 ne sera pas une mince affaire, puisque depuis 2010, la production nette de ces logements est inférieure à 100 000. Le chiffre de 120 000 logements sociaux par an n’a plus été atteint depuis le milieu des années 1970.

À noter que certaines sources citent des chiffres supérieurs permettant d’afficher plus de 100000 nouveaux logements sociaux certaines années, mais elles incluent l’augmentation du parc social par préemption de logements privés, que pratique notamment à grande échelle la mairie de Paris. Dans ce cas, les logements ne sont pas produits mais simplement retirés du parc privé pour être inclus dans le parc social.

logements sociaux

La ministre annonce l’abondement d’un fonds dédié de 1,5 milliard d’euros de prêts bonifiés, via la Caisse des dépôts et consignations, aux bailleurs sociaux pour atteindre l’objectif. La construction d’un logement social revenant en moyenne à 140 000 euros, construire 35 000 logements supplémentaires demande 5 milliards d’investissement.

Il faudra donc mobiliser les 3,5 milliards restants via d’autres canaux. Les taux d’intérêt restant très bas, une partie des bailleurs sociaux pourra peut-être recourir au crédit bancaire classique, mais leur endettement est déjà élevé, à environ 15 années de capacité annuelle d’autofinancement. La prudence comptable invite les gestionnaires d’organismes HLM à ne pas s’écarter de ce chiffre.

Une autre ficelle utilisée par les sociétés d’HLM est d’acheter à des promoteurs privés, contraints d’accepter cette pratique via la loi SRU, 25 à 40 % de leur production à prix inférieur au prix de revient, ces promoteurs devant répercuter la perte sur les ventes des appartements privés de leur programme pour rentrer dans leurs frais ; et surtout sans informer les acheteurs qu’une partie de ce qu’ils paient sert à financer du logement social.

Mais cette façon de financer le logement social par un impôt caché dépend de la capacité des acheteurs privés de surpayer leurs mètres carrés, et malgré des taux d’intérêt bas, la morosité économique ambiante rend peu probable un rebond de la demande permettant d’accroître l’usage de cet impôt furtif.

Bref, on ne voit guère dans les annonces de la ministre quel miracle financier permettrait d’atteindre l’objectif annoncé, sauf recours à des artifices statistiques éhontés.

Mais cela n’a pas d’importance, parce que 90 000 ou 125 000 annuels ne changeront rien de la situation des Français les plus modestes par rapport au logement. Le logement social n’est pas la solution au problème de mal logement des Français, l’on peut dire qu’il est même une partie du problème.

Logements sociaux : une pénurie naturelle

Par définition, grâce aux subventions directes ou cachées (loi SRU, foncier bradé par les collectivités…), un logement social est proposé à un prix inférieur à celui du marché. En France, le loyer moyen est compris entre 5 et 7 euros du m2 dans le secteur social, y compris en Île-de-France (source), contre 10 à 15 euros du m2 dans les métropoles tendues dans le privé, 13 à 20 euros en Île-de-France, et 20-28 euros à Paris intra-muros, selon les arrondissements.

Un tel différentiel a une conséquence immédiate : la demande de logement social est forcément beaucoup plus élevée que l’offre. En 2006, lorsque l’auteur de cet article publiait son ouvrage sur la crise du logement, on estimait à 1,3 million le nombre de demandes de logement social non satisfaites. En 2017, l’INSEE estimait cette valeur à 1,9 million.

Le ratio des demandes de logements sociaux sur le nombre d’emménagements n’est inférieur à deux (signe d’une attente  inférieure à deux ans pour obtenir un logement social) que dans 50 agglomérations de 30 000 habitants sur les plus de 200 que compte le pays (source). Il s’agit soit de villes moyennes (Alençon, Troyes, Tarbes…), soit de villes plus importantes marquées par un certain déclin économique (Limoges, Saint-Étienne …).

Mais à Paris, la liste d’attente représente neuf années d’emménagements annuels, et treize années dans certaines agglomérations des Alpes Maritimes.

Alors que la durée de location moyenne dans le parc privé est de 5 ans, elle est en moyenne de 10 ans dans le parc social, et de 16 ans en Île-de-France (plus de 20 ans à Paris intra-muros) et 14 ans en région PACA (source). Dans ces régions, lorsqu’on obtient un logement social, on s’y incruste coûte que coûte.

Alors 90 000 ou 120 000 logements sociaux annuels ne changeront rien à des déséquilibres aussi importants. C’est le paradigme qu’il faut changer, on ne guérit pas une maladie en augmentant les doses de remède qui ne fonctionnent pas.

Un logement social fort peu social

Le résultat de ce déséquilibre entre offre et demande est désastreux, tant sur le plan social qu’en termes d’aménagement du territoire.

Tout d’abord, puisqu’il y a file d’attente, la capacité de faire passer son dossier de demande de logement social n’est pas la même pour tous les ménages. Aussi, ceux qui bénéficient de meilleures connexions politiques, associatives, sont-ils plus à même d’obtenir des passe-droits que ceux qui n’ont pas cette chance. L’ex MILOS (Mission d’inspection du Logement Social, rebaptisée ANCOLS en 2015) signalait régulièrement dans ses rapports annuels que près du tiers des organismes de logement social contrôlés ne respectaient pas les règles de transparence et de priorité prévues par le législateur dans l’attribution des logements.

Par ailleurs, ces ménages mieux connectés sont souvent ceux qui sont le plus à même de voir leurs revenus augmenter dans le temps. Mais leur incrustation dans le logement social conduit à ce que l’occupation de ce parc ne soit pas, et de loin, réservée aux familles modestes. Le résultat est qu’environ un tiers des occupants du parc social ont un revenu supérieur au revenu médian des Français, alors que ce parc, qui représente 15 % des logements, aurait pour vocation d’accueillir en priorité les ménages les plus modestes.

Or, 40 % des ménages très modestes, faute de place, recourent au parc privé bas de gamme, soit trop petit, soit insalubre, voire les deux.

Plus grave : lorsqu’ils ne sont pas situés dans des cités à problème (plus de 60 % du parc n’y est pas localisé, contrairement aux idées reçues), les détenteurs de logement social tendent à s’y accrocher, même lorsqu’ils perdent un emploi, ce qui peut les conduire à devoir refuser des opportunités de ré-emploi dans une autre zone géographique.

En effet, ils savent qu’obtenir un logement social n’est pas chose aisée, et ne veulent pas prendre le risque de se trouver en bas d’une liste d’attente dans un nouveau quartier où ils ne bénéficieront pas des mêmes connexions politiques ou associatives pour réussir à se reloger dans les mêmes conditions. Le logement social est donc un frein au retour à l’emploi dans les zones les plus tendues.

Enfin, plusieurs rapports (exemple) ont dénoncé, et plusieurs hommes politiques de premier plan ont reconnu l’existence du phénomène, les effets ségrégatifs du logement social. Les logements sociaux de bonne qualité, intégrés dans des quartiers vivables (on parle de mixité sociale) sont attribués de préférence à des familles dont le profil est peu susceptible de faire fuir les bons locataires qui paient leur loyer. Car même si ce loyer est artificiellement bas, les organismes sociaux ont absolument besoin qu’ils soient payés pour équilibrer leurs comptes et rembourser leurs emprunts aux échéances prévues.

Mieux encore, des familles « propres sur elles » pourront se voir imposer un surloyer si leurs revenus augmentent, suffisant pour améliorer le bilan des bailleurs sociaux, mais pas trop lourd pour ne pas inciter ces familles financièrement appréciables à partir dans le parc privé. Par conséquent, les immigrés pauvres s’entassent dans les mornes cités soviétoïdes des années 1960-70, et les familles à meilleur potentiel financier pourront bénéficier des logements sociaux de meilleure qualité.

Bref, si le logement social ne remplit pas son rôle social de façon optimale (doux euphémisme), c’est parce qu’aucune des parties prenantes de ce système n’y a réellement intérêt.

L’urgence sociale : la paupérisation par le logement en France

Les chiffres catastrophiques du mal logement, publiés comme chaque année en janvier par la Fondation Abbé Pierre (4 millions de personnes mal logées, 12 millions en situation de fragilité financière par rapport au logement, 14 millions au total dans ces deux catégories en éliminant les doubles comptes) montrent que ce ne sont pas 35 000 logements sociaux de plus ou de moins par an qui créeront le choc d’offre de logement susceptible de soulager ces ménages.

Intéressons nous à la charge du logement pour les ménages entre 2002 et 2013 soit la période où les prix du logement ont explosé en France.

Source : INSEE, p. 147

Sans surprise, c’est dans le quart le plus modeste de l’échelle des revenus que l’augmentation de la charge financière liée au logement a été la plus insupportable. La cause en est l’explosion moyenne du prix du logement comparé aux revenus des ménages (+70 % en moyenne) observée principalement entre 2000 et 2010, et poursuivie depuis à Paris et à un degré moindre dans quelques agglomérations tendues :

Dans un même ordre d’idées, le prix médian du logement en France représentait 4 années de PIB/habitant. Il en représente 6 aujourd’hui. Autrement dit, la richesse qu’il faut produire pour acquérir un logement a augmenté de 50 % en 20 ans.

La racine du mal : la question foncière

Comme cela a été souvent souligné dans ces colonnes, cette hausse des prix s’est d’abord concentrée sur le foncier, et non sur les coûts de construction ou du bâti par eux mêmes :

Comme l’explique l’économiste immobilier Joseph Comby dans l’article dont sont issus les graphes ci dessus :

Le logement est malade du foncier en France […] peut-être faudrait-il s’interroger sur les effets de plusieurs facteurs spécifiques qui, en France, ont contribué à renforcer la pénurie foncière au moment où le système financier entraînait un afflux de crédits dans l’immobilier.

Comme de nombreux auteurs internationaux l’ont montré, lorsque les contraintes réglementaires sur le foncier sont élevées, la volatilité de la ressource foncière l’est également, et ce sont les ménages les plus modestes qui en pâtissent.

Or, depuis les années 1970, et plus encore depuis la loi SRU de 2000 (loi dont les aspects restreignant la constructibilité sont moins connus que les articles imposant des quotas de logements sociaux), l’État n’a eu de cesse que de rendre de plus en plus difficile la libération de ressource foncière pour répondre à la demande des ménages en logements, notamment en zone tendue.

Et notre président actuel, dans la continuité de ses prédécesseurs, s’est à plusieurs reprises exprimé en faveur d’un nouveau renforcement de la lutte contre l’artificialisation des sols, au nom de motifs environnementaux par ailleurs fort discutables, et hors du champ de cet article. Mais de fait, l’accès à la ressource foncière sera encore plus limité, et donc le prix du logement ne baissera pas, sauf cataclysme économique paupérisant les ménages, ce qui n’est pas souhaitable.

Assez de pansements, attaquons-nous aux causes profondes du mal logement !

Le logement social prétend corriger les effets de cette hausse des prix en subventionnant une partie du parc de logement. Nous avons vu que cette approche était vouée à l’échec et multipliait les effets pervers. Nous devons cesser de penser le logement en termes de pansements sociaux sur les plaies économiques ouvertes par les réglementations foncières asphyxiantes de l’État, et nous attaquer enfin à la racine du mal, à savoir la pénurie foncière artificiellement entretenue par notre réglementation des sols.

Au contraire, vouloir forcer la construction de logements sociaux dans un environnement foncier contraint ne fera que renforcer la pénurie de terrains constructibles pour les bâtisseurs privés. Or, en France, on bâtissait 553 000 logements en 1973, lorsque la population métropolitaine n’était que de 52 millions d’habitants, soit près de 11 nouveaux logements annuels pour 1000 habitants.

Depuis l’an 2000, nous oscillons entre 330 000 et 430 000 unités annuelles, soit selon les années, entre 5 et 7 unités pour 1000 habitants. C’est insuffisant pour à la fois tenir compte de l’augmentation du nombre de ménages, des mutations géographiques qui créent des zones à forte demande, et de la nécessité de remplacer un pourcentage satisfaisant de logements vétustes chaque année.

Pour retrouver un rythme comparable, à population égale, à celui des années 1970, nous devrions construire plus de 650 000 logements par an, soit près du double de nos plus mauvaises années récentes. Ce ne sont pas 30 000 logements sociaux de plus ou de moins qui changeront la donne.

Une véritable libéralisation de la ressource foncière est le seul moyen de faire baisser le prix de tous les logements, de provoquer un véritable choc de solvabilité pour de nombreux ménages aujourd’hui en grande précarité domiciliaire, de provoquer le renouvellement si nécessaire du parc de logements obsolètes, et de réduire considérablement le nombre de ménages ayant besoin de recevoir une aide de la collectivité pour se loger, et donc, la charge des aides au logement supportées par le contribuable (42 milliards d’interventions annuelles).

En ces temps où l’État devra plus que jamais compter ses dépenses, il serait temps de changer notre logiciel politique sur la question du logement.

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