PLF 2021 : un budget sans projet pour l’Éducation nationale

Par Nelly Guet.

Le gouvernement présente pour 2021 un budget de l’Éducation nationale, de la  Jeunesse et des Sports de 55,1 milliards d’euros, hors cotisations sociales aux pensions de l’État, dont l’Assemblée nationale commencera l’examen le 12 octobre. De nombreuses mesures spécifiques y seront débattues par amendements.

Rappelons le contexte : la dette devrait exploser à 116,2 %, selon les prévisions du  projet de budget 2021. Un plan de relance de 100 milliards d’euros sur trois ans (2020-2022) devrait tenter de redresser l’économie. Un plan qui s’ajoute aux 460  milliards déjà mobilisés en aides directes et garanties sur prêt par l’État depuis mars.

Des résultats très insatisfaisants

Résultat : le besoin de financement de l’État devrait atteindre 282 milliards d’euros. Le budget du ministère de l’Éducation nationale, de la Jeunesse et des Sports est en hausse de 1,8 milliard par rapport à 2020. Il a pour objectif « l’élévation générale du niveau et la justice sociale », les priorités de tous les systèmes éducatifs européens. Mais chez nos voisins, il est question d’amélioration des compétences des élèves et d’équité.

Comme chacun sait, la France a des progrès à faire dans les deux domaines si l’on se réfère aux comparaisons internationales et même aux analyses de la Direction de l’évaluation de la prospective et de la performance (DEPP, cf. constat récent sur les mathématiques). Les médaillés Fields ne compenseront pas la pénurie de diplômés scientifiques de niveau Bac+5.

L’école inclusive en France se réfère seulement à l’intégration des élèves en situation de handicap (4000 nouveaux ETP d’AESH à la rentrée 2021) ; ailleurs elle est un mode de gouvernance pour l’ensemble du système.

Et c’est bien là que le bât blesse. Dans une situation inédite et totalement exceptionnelle, on aurait espéré une réponse ambitieuse et pragmatique, une sorte de business plan, d’approche nouvelle de la gestion d’une administration publique, entrainant une transformation de la culture administrative, où la relation orientée client, le leadership, l’analyse des coûts et performances, valeurs empruntées au secteur privé, auraient tout leur sens, compte tenu de l’endettement de la France suite à la crise du coronavirus et à l’impossible retour à l’équilibre budgétaire.

Opacité du financement public des établissements d’enseignement

Encore faudrait-il que les usagers comprennent la nécessité de rendre compte d’un financement public des établissements d’enseignement !

Or, ni la loi de 2019, ni ce budget 2021 ne sont en mesure de tracer clairement une politique ambitieuse de transformation de l’école, mettant en relation objectifs, ressources et évaluation. Et comme toujours, on propose une concertation de grande envergure, le Grenelle des professeurs, comme si les remèdes n’étaient pas connus de tous.

Prenons un exemple de mesure qualitative des résultats obtenus en culture  scientifique aux épreuves de PISA. Les tests portent sur trois catégories de  compétences :

• l’explication des phénomènes de manière scientifique ;
• l’évaluation et la conception des investigations scientifiques ;
• l’interprétation des données et des faits de manière scientifique.

Mesurer l’efficience du système éducatif concerné induit la question des ressources mobilisées et de leur impact sur les performances. L’enquête de l’OCDE sur les épreuves de PISA 2015 montre qu’à dépenses égales, quatre pays font mieux en sciences que la France.

• 53,6 milliards d’euros sont consacrés à l’enseignement scolaire (+1,6 milliard, en hausse de 3 %, dont + 2,3 % de masse  salariale) ;
• 69 millions sont consacrés à la jeunesse et à la vie associative (+39 millions, en hausse de 6%) ;
• 802 millions sont consacrés aux sports (+136 millions, en hausse de 20 %), soit en équivalent ETPT : 1 022 496 pour l’enseignement scolaire, 1481 pour les sports et 373 pour la jeunesse et la vie associative.

Était-il nécessaire d’étendre le périmètre du ministère de l’Éducation nationale aux sports alors même que tant de tâches incombent présentement à ce ministère, à commencer par la formation des personnels au numérique et son corollaire, une modification drastique de sa gestion des ressources humaines ?

Les emplois évolueront comme suit en 2021 :

• premier degré public + 2039,
• second degré public –1800,
• premier et second degré privé – 239.

« Les heures supplémentaires, soit 3000 emplois (2500 pour l’enseignement du second degré public, 500 pour l’enseignement privé) permettront d’apporter une réponse souple aux besoins réels des établissements », si toutefois elles sont acceptées par les enseignants qui ont le droit de les refuser.

Statu quo concernant les personnels administratifs, mais une politique plus  qualitative de gestion des ressources humaines est annoncée. Qui concerne-t-elle ? Quelles leçons ont été tirées de la période de confinement ? N’y a-t-il pas matière à  mettre à plat le système, si l’on évalue les missions des personnels confinés ?

Seul point mentionné : pas de hausse ou de baisse du nombre de personnels  administratifs ! Qui sont-ils ? Que deviennent les personnels qui ne sont ni  enseignants, ni administratifs, quel rôle auront-ils dorénavant au sein du ministère ?

À l’heure de l’enseignement hybride, quel rôle pour les corps d’inspection ? Il ne s’agit pas de rêver d’une élévation du niveau de formation en général, mais de lister les compétences attendues faisant cruellement défaut afin d’obtenir un impact sur la croissance économique et limiter le risque du chômage.

Relier éducation et économie : un sujet tabou

Et ce même en période de crise économique post-covid.

Certes, on découvre que les moyens puisés dans le plan de relance ont pour but d’améliorer quelque peu la situation mais une fois encore le choix est de guérir au lieu de prévenir, d’opter pour le court terme en augmentant les places en formation Bac+2 (poursuite d’études en BTS pour les bacheliers lauréats de la session 2020), et CAP en 3 ans (92 millions), au lieu de prendre des mesures destinées, une fois pour toutes, à développer les compétences technologiques et scientifiques dès l’école primaire et le collège, en partenariat avec les entreprises, ce qui aurait le mérite à la fois de développer ces formations mais également d’y affecter des élèves bien préparés.

Il est urgent de transformer les pratiques via le numérique qui fait de  l’interdisciplinarité la règle, rend le travail en équipe incontournable et les passerelles entre l’école et l’entreprise indispensables. Les crédits du plan de relance consacrés à la transformation numérique de l’enseignement scolaire à hauteur de 166 millions, semblent à cet égard bien modestes.

Certaines mesures vont dans le bon sens :

« Le ministère offrira à 3000 étudiants supplémentaires souhaitant devenir professeurs, un parcours de préprofessionnalisation de trois ans à partir de la deuxième année de licence. 82 millions d’euros sont consacrés à ce dispositif en 2021.

Une partie des inscrits en deuxième année de master pourra être accueillie en stage en alternance rémunéré dans les écoles et établissements d’enseignement secondaire. Le concours sera placé en fin de deuxième année de master. »

Nous cesserons donc enfin de recruter à vie avant de former et de sélectionner. Cette réforme représente un effort budgétaire de 19 millions en 2021. Encore faudrait-il que ces nouveaux professionnels ne soient pas confrontés dès leurs débuts à des situations mal gérées dans leurs établissements d’accueil. Ces établissements auront-ils été sélectionnés en raison de pratiques performantes et inclusives ?

Par ailleurs, la formation en alternance ne concerne que des établissements scolaires alors que les recommandations transmises au gouvernement depuis plusieurs années consécutives par les représentants des entreprises françaises à Bruxelles (cf. discours de Gérard Mestrallet en 2017), prônaient des stages en entreprises de six mois pour les futurs enseignants.

Revaloriser devrait signifier définir de nouvelles priorités dans le métier  d’enseignant, expérimenter de nouveaux fonctionnements dans des structures innovantes, puis transformer au plus vite les fonctionnements obsolètes.

C’est à ce prix que la « revalorisation de 400 millions d’euros », inscrite dans le budget consacré à la masse salariale du ministère et l’enveloppe des crédits de formation des personnels enseignants en augmentation de 10 millions en 2021, pourront produire des résultats au profit des élèves de ce pays. Le reste n’est que de l’incantation et ne permettra pas le suivi individualisé dont il est question depuis des décennies.

Souhaitons par conséquent que les mesures financées avec cette enveloppe ne soient pas détournées de leur objectif à l’occasion d’une énième concertation avec les organisations représentatives des personnels. Leur coût en année pleine s’élève à 500 millions, alors même que l’avancement normal des agents sur grille indiciaire fait l’objet d’une enveloppe spécifique évaluée à 755 millions.

Les mesures phares dédiées au profit des élèves : devoirs faits, internats d’excellence (50 millions), cordées de la réussite (10 millions), +120 000 élèves bénéficiaires de bourses et fonds sociaux, aide humaine, individuelle ou collective, justifieraient une analyse exhaustive des coûts.

Notons au passage que la part d’autonomie laissée aux communes pour les écoles se réduit à « une dotation de 63 millions, pour le  développement des activités périscolaires dans les communes qui souhaitent conserver une organisation de la semaine scolaire sur plus de quatre jours en 2021 ».

Cette innovation, appelée à ses débuts « Rythmes Scolaires », souvent contestée à tort, aurait dû inclure l’exigence de confier les activités en question à des  professionnels capables de développer les compétences des élèves dans des  domaines cruciaux comme les sciences, les technologies, parents pauvres de l’école primaire où les professeurs sont loin d’être majoritairement des scientifiques, sans parler de l’économie et de la finance où des activités ludiques sont organisées dans les pays voisins.

Le gouvernement réaffirme sa « priorité » au premier degré : en éducation prioritaire, avec l’extension du dédoublement des grandes sections de maternelle, hors éducation prioritaire, en limitant à 24 élèves les classes de grande section de CP et CE1. Il assure le maintien des écoles rurales. À croire que les seuils ainsi fixés sont à eux seuls annonciateurs de progrès.

Toutes les études internationales prouvent que le leadership de l’école influe directement sur les résultats obtenus par les élèves. C’est à cet endroit que les ressources allouées doivent être réparties, que les besoins en formation doivent être décidés et comblés.

Contesté par les organisations syndicales, le statut du directeur d’école n’évoluera pas : il demeure « un coordinateur » et seules des heures de décharge, non encore fixées, devraient changer la donne !

Le rôle de l’État en matière d’éducation doit évoluer et la pandémie du Covid-19 nous a prouvé, si cela était nécessaire, qu’un État centralisé ne peut être aussi réactif qu’un État où les responsabilités sont partagées entre le local et le national. En matière d’éducation, il faudra davantage de temps pour s’en rendre compte. Il faut accélérer la démarche.

Un exemple : les régions ayant depuis peu à organiser un service d’information sur les métiers, les formations et l’emploi, ont-elles besoin d’être secondées par l’ONISEP, « opérateur » de l’Éducation nationale ?

Invitée quatre années consécutives avec mes collègues européens à témoigner des expériences les plus innovantes en Europe, j’ai constaté que le ministère chinois de l’Éducation avait compris l’importance de la diversité de l’offre via la création d’écoles privées offrant chaque année davantage de profils divers, ce qui n’exclut pas un contrôle rapproché.

Les 100 millions consacrés à la scolarisation dans les maternelles de l’enseignement privé sont à saluer. En revanche, les menaces planant sur les écoles privées hors contrat sont de mauvais augure.