Conseil constitutionnel : les rédacteurs se laissent aller

Conseil constitutionnel 2 (Crédits Jebulon, licence Creative Commons)

Il serait temps que les parlementaires apprennent à faire ce pour quoi ils ont été élus et ne votent pas des lois manifestement contraires à la Constitution.

Par Romain Desmonts.

Conseil constitutionnel 2 (Crédits Jebulon, licence Creative Commons)

Un collège de législateur important

Notre pays, très fertile, compte 577 députés et 348 sénateurs. Ce collège de législateurs a pour principale mission de voter les lois au nom du peuple français. Le problème, c’est que beaucoup d’entre eux semblent oublier que le mandat décerné par leurs électeurs n’est pas un blanc-seing pour voter tout et n’importe quoi, en méconnaissance de la Constitution, norme suprême de l’État de droit.

La hiérarchie des normes, fondement de l’État de droit

L’État de droit se caractérise en effet par un respect de la hiérarchie des normes, à savoir que chaque norme juridique doit respecter celles qui lui sont supérieures. Pour une loi, il s’agit notamment de s’assurer de sa conformité à la Constitution, aux traités internationaux (y compris le droit primaire de l’Union), au droit dérivé de l’Union (directives, règlements communautaires) et enfin aux lois organiques.

Historiquement, la gauche a souvent eu plus de difficultés dans cet exercice et y a même parfois été franchement hostile. Cette hostilité résulte principalement d’une lecture extensive de la Déclaration de 1789, selon laquelle la loi est l’expression de la volonté générale, ce qui donnerait au Parlement toute latitude pour édicter des règles comme bon lui semblerait (légicentrisme)1.

À l’inverse, une école de pensée que l’on trouve plutôt dans la droite libérale (ou « orléaniste ») s’est montrée plus attachée à la hiérarchie des normes, en estimant que la loi ne peut être vue comme l’expression de la volonté générale que dans la mesure où elle respecte la Constitution (constitutionnalisme)2.

À l’occasion de l’extension du contrôle de constitutionnalité par le Conseil constitutionnel, ses censures se sont multipliées. Un nombre important de lois inconstitutionnelles ont donc pu être votées par le législateur, ce qui n’est plus acceptable dans une société moderne3.

Une majorité fréquemment en conflit avec la Constitution

En dépit de son droit-de-l’hommisme porté en bandoulière, la majorité socialiste actuelle s’est illustrée par de nombreuses lois inconstitutionnelles attentatoires aux droits et libertés individuels, d’où un niveau élevé de censure.

Dans la loi Sapin II4, florilège baroque de mesures visant à se racheter une conscience après les fiascos retentissants des affaires Cahuzac, Thévenoud et consorts, ce n’est pas moins d’une trentaine d’articles qui sont intégralement censurés (sans compter les censures partielles). Les mesures fiscales des lois de finances, notamment du début de quinquennat, ont aussi fréquemment fait l’objet de censures, probablement à mettre sur le compte d’un enthousiasme inconsidéré à taxer sans limite.

En examinant le motif des censures, on constate des travers peu compréhensibles pour des personnes ayant pour seul rôle de voter les lois et se présentant comme garantes de « l’intérêt général » :

  1. L’introduction de dispositions qui n’ont aucun rapport avec l’objet de la loi votée (« cavaliers législatifs ») ou qui n’ont aucune portée normative (« neutrons législatifs ») constitue probablement le premier motif de censure.
  2. D’autres censures sont dues à une méconnaissance du principe d’égalité devant la loi ou au caractère confiscatoire de la mesure. La fiscalité a été une grande pourvoyeuse de censures sur ce fondement, dont la taxe à 75 % et l’élargissement de l’ISF à des revenus fictifs en furent des exemples emblématiques.
  3. Les mesures liées aux pouvoirs de contrôle de l’administration et aux sanctions ont fréquemment été retoquées, notamment les amendes disproportionnées sanctionnant certains manquements déclaratifs (déclaration de comptes à l’étranger ou de politique de prix de transfert) ou les procédures offrant des garanties très insuffisantes au contribuable alors exposé au risque d’arbitraire de l’administration fiscale (nouvelle définition de l’abus de droit fiscal).
  4. Enfin, et encore plus grave, le législateur a parfois tenté de passer en force, en revotant des dispositions en méconnaissance de l’autorité de la chose jugée. Ce type de censure, heureusement plus rare, est le signe d’une hostilité rémanente au constitutionnalisme, variante d’un aphorisme bien connu mais tout autant détestable selon lequel celui qui est politiquement minoritaire a juridiquement tort5.

Une forte dégradation de la qualité des lois

De l’ensemble de ces motifs de censure, on constate d’abord que le législateur apparaît incapable (même en fin de mandat) d’élaborer une loi cohérente et pourvue d’une bonne qualité rédactionnelle.

On peut aussi y déceler une certaine inconséquence du législateur, qui tend à oublier des principes aussi basiques que l’égalité devant la loi et fait œuvre d’un volontarisme malvenu dans ses velléités d’imposer certaines catégories de contribuables.

Ces censures marquent également la volonté du politique de donner un pouvoir excessif à l’administration, parfois sans réel contrôle, dans une logique très étatiste à la française, comme si l’État n’était pas lui-même susceptible d’égarements.

Elles sont enfin le révélateur de cette « incompétence négative » du législateur qui ne parvient pas à réellement assumer le rôle qui lui est dévolu par la Constitution : voter des lois claires permettant de limiter le risque d’arbitraire et contrôler l’administration.

En résumé, il y a un manque manifeste de rigueur des parlementaires dans l’élaboration et le contrôle des lois qu’ils votent, ce qui est pourtant leur rôle premier, celui qui ne peut échoir à personne d’autre. Pendant qu’ils bavardent, la clarté et l’intelligibilité de la loi ne semble plus être un objectif prioritaire, alors qu’elles sont la condition même de sa juste application par l’administration et de son acceptation par les citoyens. Nul besoin d’aller bien loin pour trouver une des causes de la chute brutale du consentement à l’impôt observée ces dernières années.

Le contre-pouvoir dont le cœur devrait battre au Parlement s’est arrêté depuis trop longtemps.

Le Parlement doit recouvrer son rôle originel de législateur

Il est peut-être temps d’avoir des parlementaires moins nombreux mais mieux armés pour remplir leur office. Plus présents aussi. Il apparaît donc illusoire, au regard du volume des lois votées chaque année, qu’un parlementaire puisse sérieusement s’atteler à la lourde tâche de leur examen tout en occupant d’autres fonctions électives. La fin du cumul des mandats, tant contestée pour des raisons qui nous apparaissent peu valables (mais dont la réelle motivation se situe vraisemblablement assez près du portefeuille), constitue un bon début. À quand la suite ?

 

  1.  Il existe également des raisons historiques liées à une méfiance envers les magistrats qui, à l’époque de la Révolution, pouvaient prendre des arrêts de règlement peu soucieux de la séparation des pouvoirs. Pour y remédier, l’Assemblée constituante leur a interdit de connaître des affaires de l’administration et acta la séparation entre la justice judiciaire et la justice administrative (loi des 16 et 24 août 1790 sur l’organisation judiciaire), réitérée par un décret de la Convention bien connue des juristes de droit public (décret du 16 fructidor an III : « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration, de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit »). L’interdiction faite aux juges d’émettre des arrêts de règlement se retrouve dans l’article 5 du Code civil, inchangé depuis 1804.
  2.  En France, l’avènement du constitutionnalisme est assez récent. Dans la Constitution de 1958, le Conseil constitutionnel s’était initialement vu assigner un rôle limité de « chien de garde » de l’exécutif. Son contrôle se bornait alors à censurer les lois empiétant sur le domaine règlementaire, l’idée étant de prémunir l’administration contre les incursions du pouvoir législatif dans ses affaires et de mettre fin aux errements du parlementarisme de la IVe République. Ce n’est qu’en 1971 que le Conseil constitutionnel a élargi son contrôle de constitutionnalité à l’ensemble des droits garantis par la Constitution (Cons. const. 16 juillet 1971 n° 71-44 DC, Liberté d’association).
  3.  En 1974, Valéry Giscard d’Estaing, fidèle à sa filiation orléaniste, soutient une réforme constitutionnelle permettant une saisine du Conseil constitutionnel par 60 députés ou 60 sénateurs (Loi constitutionnelle n° 74-904 du 29 octobre 1974 portant révision de l’article 61 de la Constitution), ce qui conduit à un renforcement sans précédent du contrôle de constitutionnalité des lois contrôle a priori). En 2008, après une révision soutenue par Nicolas Sarkozy (loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République), les justiciables sont – enfin – en mesure de contester la constitutionnalité des lois qu’on entend leur appliquer (contrôle a posteriori).
  4. Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.
  5.  André Laignel, 13 octobre 1981.