Conseil constitutionnel : les rédacteurs se laissent aller

Publié Par Auteur invité, le dans Droit et justice

Par Romain Desmonts.

Conseil constitutionnel 2 (Crédits Jebulon, licence Creative Commons)

Un collège de législateur important

Notre pays, très fertile, compte 577 députés et 348 sénateurs. Ce collège de législateurs a pour principale mission de voter les lois au nom du peuple français. Le problème, c’est que beaucoup d’entre eux semblent oublier que le mandat décerné par leurs électeurs n’est pas un blanc-seing pour voter tout et n’importe quoi, en méconnaissance de la Constitution, norme suprême de l’État de droit.

La hiérarchie des normes, fondement de l’État de droit

L’État de droit se caractérise en effet par un respect de la hiérarchie des normes, à savoir que chaque norme juridique doit respecter celles qui lui sont supérieures. Pour une loi, il s’agit notamment de s’assurer de sa conformité à la Constitution, aux traités internationaux (y compris le droit primaire de l’Union), au droit dérivé de l’Union (directives, règlements communautaires) et enfin aux lois organiques.

Historiquement, la gauche a souvent eu plus de difficultés dans cet exercice et y a même parfois été franchement hostile. Cette hostilité résulte principalement d’une lecture extensive de la Déclaration de 1789, selon laquelle la loi est l’expression de la volonté générale, ce qui donnerait au Parlement toute latitude pour édicter des règles comme bon lui semblerait (légicentrisme)1.

À l’inverse, une école de pensée que l’on trouve plutôt dans la droite libérale (ou « orléaniste ») s’est montrée plus attachée à la hiérarchie des normes, en estimant que la loi ne peut être vue comme l’expression de la volonté générale que dans la mesure où elle respecte la Constitution (constitutionnalisme)2.

À l’occasion de l’extension du contrôle de constitutionnalité par le Conseil constitutionnel, ses censures se sont multipliées. Un nombre important de lois inconstitutionnelles ont donc pu être votées par le législateur, ce qui n’est plus acceptable dans une société moderne3.

Une majorité fréquemment en conflit avec la Constitution

En dépit de son droit-de-l’hommisme porté en bandoulière, la majorité socialiste actuelle s’est illustrée par de nombreuses lois inconstitutionnelles attentatoires aux droits et libertés individuels, d’où un niveau élevé de censure.

Dans la loi Sapin II4, florilège baroque de mesures visant à se racheter une conscience après les fiascos retentissants des affaires Cahuzac, Thévenoud et consorts, ce n’est pas moins d’une trentaine d’articles qui sont intégralement censurés (sans compter les censures partielles). Les mesures fiscales des lois de finances, notamment du début de quinquennat, ont aussi fréquemment fait l’objet de censures, probablement à mettre sur le compte d’un enthousiasme inconsidéré à taxer sans limite.

En examinant le motif des censures, on constate des travers peu compréhensibles pour des personnes ayant pour seul rôle de voter les lois et se présentant comme garantes de « l’intérêt général » :

  1. L’introduction de dispositions qui n’ont aucun rapport avec l’objet de la loi votée (« cavaliers législatifs ») ou qui n’ont aucune portée normative (« neutrons législatifs ») constitue probablement le premier motif de censure.
  2. D’autres censures sont dues à une méconnaissance du principe d’égalité devant la loi ou au caractère confiscatoire de la mesure. La fiscalité a été une grande pourvoyeuse de censures sur ce fondement, dont la taxe à 75 % et l’élargissement de l’ISF à des revenus fictifs en furent des exemples emblématiques.
  3. Les mesures liées aux pouvoirs de contrôle de l’administration et aux sanctions ont fréquemment été retoquées, notamment les amendes disproportionnées sanctionnant certains manquements déclaratifs (déclaration de comptes à l’étranger ou de politique de prix de transfert) ou les procédures offrant des garanties très insuffisantes au contribuable alors exposé au risque d’arbitraire de l’administration fiscale (nouvelle définition de l’abus de droit fiscal).
  4. Enfin, et encore plus grave, le législateur a parfois tenté de passer en force, en revotant des dispositions en méconnaissance de l’autorité de la chose jugée. Ce type de censure, heureusement plus rare, est le signe d’une hostilité rémanente au constitutionnalisme, variante d’un aphorisme bien connu mais tout autant détestable selon lequel celui qui est politiquement minoritaire a juridiquement tort5.

Une forte dégradation de la qualité des lois

De l’ensemble de ces motifs de censure, on constate d’abord que le législateur apparaît incapable (même en fin de mandat) d’élaborer une loi cohérente et pourvue d’une bonne qualité rédactionnelle.

On peut aussi y déceler une certaine inconséquence du législateur, qui tend à oublier des principes aussi basiques que l’égalité devant la loi et fait œuvre d’un volontarisme malvenu dans ses velléités d’imposer certaines catégories de contribuables.

Ces censures marquent également la volonté du politique de donner un pouvoir excessif à l’administration, parfois sans réel contrôle, dans une logique très étatiste à la française, comme si l’État n’était pas lui-même susceptible d’égarements.

Elles sont enfin le révélateur de cette « incompétence négative » du législateur qui ne parvient pas à réellement assumer le rôle qui lui est dévolu par la Constitution : voter des lois claires permettant de limiter le risque d’arbitraire et contrôler l’administration.

En résumé, il y a un manque manifeste de rigueur des parlementaires dans l’élaboration et le contrôle des lois qu’ils votent, ce qui est pourtant leur rôle premier, celui qui ne peut échoir à personne d’autre. Pendant qu’ils bavardent, la clarté et l’intelligibilité de la loi ne semble plus être un objectif prioritaire, alors qu’elles sont la condition même de sa juste application par l’administration et de son acceptation par les citoyens. Nul besoin d’aller bien loin pour trouver une des causes de la chute brutale du consentement à l’impôt observée ces dernières années.

Le contre-pouvoir dont le cœur devrait battre au Parlement s’est arrêté depuis trop longtemps.

Le Parlement doit recouvrer son rôle originel de législateur

Il est peut-être temps d’avoir des parlementaires moins nombreux mais mieux armés pour remplir leur office. Plus présents aussi. Il apparaît donc illusoire, au regard du volume des lois votées chaque année, qu’un parlementaire puisse sérieusement s’atteler à la lourde tâche de leur examen tout en occupant d’autres fonctions électives. La fin du cumul des mandats, tant contestée pour des raisons qui nous apparaissent peu valables (mais dont la réelle motivation se situe vraisemblablement assez près du portefeuille), constitue un bon début. À quand la suite ?

 

  1.  Il existe également des raisons historiques liées à une méfiance envers les magistrats qui, à l’époque de la Révolution, pouvaient prendre des arrêts de règlement peu soucieux de la séparation des pouvoirs. Pour y remédier, l’Assemblée constituante leur a interdit de connaître des affaires de l’administration et acta la séparation entre la justice judiciaire et la justice administrative (loi des 16 et 24 août 1790 sur l’organisation judiciaire), réitérée par un décret de la Convention bien connue des juristes de droit public (décret du 16 fructidor an III : « Défenses itératives sont faites aux tribunaux de connaître des actes d’administration, de quelque espèce qu’ils soient, aux peines de droit »). L’interdiction faite aux juges d’émettre des arrêts de règlement se retrouve dans l’article 5 du Code civil, inchangé depuis 1804.
  2.  En France, l’avènement du constitutionnalisme est assez récent. Dans la Constitution de 1958, le Conseil constitutionnel s’était initialement vu assigner un rôle limité de « chien de garde » de l’exécutif. Son contrôle se bornait alors à censurer les lois empiétant sur le domaine règlementaire, l’idée étant de prémunir l’administration contre les incursions du pouvoir législatif dans ses affaires et de mettre fin aux errements du parlementarisme de la IVe République. Ce n’est qu’en 1971 que le Conseil constitutionnel a élargi son contrôle de constitutionnalité à l’ensemble des droits garantis par la Constitution (Cons. const. 16 juillet 1971 n° 71-44 DC, Liberté d’association).
  3.  En 1974, Valéry Giscard d’Estaing, fidèle à sa filiation orléaniste, soutient une réforme constitutionnelle permettant une saisine du Conseil constitutionnel par 60 députés ou 60 sénateurs (Loi constitutionnelle n° 74-904 du 29 octobre 1974 portant révision de l’article 61 de la Constitution), ce qui conduit à un renforcement sans précédent du contrôle de constitutionnalité des lois contrôle a priori). En 2008, après une révision soutenue par Nicolas Sarkozy (loi constitutionnelle no 2008-724 du 23 juillet 2008 de modernisation des institutions de la Ve République), les justiciables sont – enfin – en mesure de contester la constitutionnalité des lois qu’on entend leur appliquer (contrôle a posteriori).
  4. Loi n° 2016-1691 du 9 décembre 2016 relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique.
  5.  André Laignel, 13 octobre 1981.
  1. pendant qu’ils bavardent…….ou jouent aux mots fléchés ….ou lisent les journaux…..ou piquent un roupillon aprés ( ou pas ) un bon repas…..quand ils ne sont pas carrément absents……on se demande ou se situe l’utilité de ces gens là ;

  2. « Enfin, et encore plus grave, le législateur a parfois tenté de passer en force, en revotant des dispositions en méconnaissance de l’autorité de la chose jugée. ». Étonnant! Un exemple ?

    1. Oui, cf. la décision n° 2013-685 DC du 29 décembre 2013 (contrôle à priori de la loi de finances pour 2014), partie « Sur l’article 13 ».
      http://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/2013/2013-685-dc/decision-n-2013-685-dc-du-29-decembre-2013.139024.html

  3. Une remarque concernant l’opposition légicentrisme et constitutionnalisme : en réalité, les deux sont identiques.
    La Constitution n’est in fine qu’une loi.
    L’application de traités internationnaux dans notre droit ne se fait que via des lois.
    Et les lois organiques, sont comme leur nom l’indique, des lois.

    Donc les « légicentristes » ont raison de dire que le Parlement a tout pouvoir pour édicter les règles.. du moment qu’il respecte les lois en vigueur, donc les normes imposées par ces mêmes lois, lois qui lui donnent son existence et son pouvoir.
    Par exemple, le Parlement peut tout à fait modifier la Constitution, du moment qu’il réunit une majorité des 4/5e conformément à sa propre organisation.

    Ce qui malheureusement pour eux est hors de portée de la gauche (on l’a vu lors du triste épisode sur la déchéance de nationalité).

    Par contre, *jamais* la Constitution n’a donné à un seul député ou un petit groupe le pouvoir de s’asseoir sur les lois et les normes en vigueur.
    Ce qui rend vraiment ignoble l’attitude de ceux qui prétendent « vouloir prendre des risques » en promouvant une loi ouvertement contraire à la Constitution.
    Ce comportement est au moins une forte lourde, et au pire une hautre trahison.

    Je regrette que les députés / sénateurs commettant ces fautes ne soient pas sanctionnés (voire « lourdement » sanctionnés si on suit la tendance actuelle à la sévérité et à l’anti laxisme).
    Par exemple : 1 loi censurée -> avertissement / suspension pendant une courte durée. 2e loi censurée -> déchu de son mandat et inéligible pendant une longue période. Voire prison pour haute trahison pour les cas les plus graves.

    Nos législateurs sont hélas trop protégés et deviennent totalement irresponsables. ils votent des lois qui ne les impactent pas personnellement alors qu’elles ont des effets désastreux sur la population.

    Combien de députés / sénateurs ont eu à assumer leurs fautes récemment ?

    1. La Constitution n’est pas qu’une loi elle est la loi que toutes les autres lois doivent respecter.
      Le parlement ne peut pas modifier la constitution car il ne peut s’auto-saisir d’un projet de révision constitutionnelle.
      C’est le Président de la République qui décide si la réforme de la constitution est soumise au Congrès ou à Référendum.
      De plus il y a des articles de la constitution qui ne peuvent être soumis à révision.

      Titre XVI – DE LA RÉVISION
      ARTICLE 89.

      L’initiative de la révision de la Constitution appartient concurremment au Président de la République sur proposition du Premier ministre et aux membres du Parlement.

      Le projet ou la proposition de révision doit être examiné dans les conditions de délai fixées au troisième alinéa de l’article 42 et voté par les deux assemblées en termes identiques. La révision est définitive après avoir été approuvée par référendum.

      Toutefois, le projet de révision n’est pas présenté au référendum lorsque le Président de la République décide de le soumettre au Parlement convoqué en Congrès ; dans ce cas, le projet de révision n’est approuvé que s’il réunit la majorité des trois cinquièmes des suffrages exprimés. Le bureau du Congrès est celui de l’Assemblée nationale.

      Aucune procédure de révision ne peut être engagée ou poursuivie lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire.

      La forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision.

      1. interessant, le système est bien verrouillé 🙂

      2. Je mets un bémol à votre réponse: les parlementaires peuvent prendre l’initiative d’une loi constitutionnelle (d’où la terminologie de « proposition de loi »). En revanche, il est vrai qu’il revient au président de décider si la modification doit intervenir par référendum ou par convocation du Congrès.

        Quant à l’opposition entre légicentrisme et constitutionnalisme, elle est réelle. Le propre du légicentrisme est de tirer l’essentiel du droit de la loi votée par le Parlement. Le constitutionnalisme y met une sérieuse réserve, celle de respecter la hiérarchie des normes et la séparation des pouvoirs. Il faut quand même rappeler que la Constitution a été adoptée en 1958 par référendum. Selon le constitutionnalisme, il serait malvenu qu’un collège restreint à quelques centaines de députés et sénateurs, fut-il « représentatifs » puissent voter des lois qui lui sont contraires. La doctrine légicentriste s’embarrasse moins de ces considérations.

  4. Les interprétations successives de la constitution montrent que le conseil constitutionnel est plutôt un ramassis de vieillards acariâtres et gauchistes de surcroît !

  5. Il faudrait que les parlementaires votent moins de lois, mais passent davantage de temps à vérifier leur application. Et pourquoi pas, qu’ils passent aussi du temps à abroger des lois inutiles ou néfastes après exament de leurs conséquences

    1. Ca serait génial, en effet.
      Malheureusement ce plan a une faille : il nécessite que ces mêmes parlementaires soient responsables…

      1. des parlementaires contrôlés et éventuellement sanctionnés !

  6. In fine c’est le congrès qui édicte la constitution ou ses modifications (sans consulter le peuple) , le conseil constitutionnel comme son nom l’indique n’est là que pour conseiller, il est parfaitement envisageable qu’un gouvernement décide de passer outre . . . mais gare au congrès qui peut aller jusqu’à destituer le président de la république (?) et peut-être même le conseil constitutionnel ?

    1. Il n’est pas envisageable pour un gouvernement de passer outre. Toute loi inconstitutionnelle serait censurée par le Conseil constitutionnel et ne pourrait donc pas être promulguée par le Président (aucune force contraignante). Selon la Constitution, les décisions du Conseil constitutionnel revêtent l’autorité absolue de la chose jugée en vertu de l’article 62 de la Constitution. Un Président qui passerait outre serait donc, à mon sens, passible de la Haute Cour.

      Par ailleurs, dès lors que le Conseil constitutionnel est bien « juge » de la Constitution et qu’il peut être saisi par voie d’exception au cours d’un litige (question prioritaire de constitutionnalité), son rôle ne se borne pas à celui de conseil (qu’il n’a d’ailleurs jamais vraiment eu puisque ce rôle est dévolu aux sections administratives du Conseil d’État). PS: les juges constitutionnels sont inamovibles avant le terme de leur mandat de 9 ans.

      Quant aux actes règlementaires inconstitutionnels qui seraient pris par le gouvernement sans le support d’une loi, ils seraient censurés par le Conseil d’État et n’auraient aucune valeur juridique (et donc aucun effet contraignant). Un fonctionnaire qui les exécuteraient serait dans l’illégalité manifeste et donc en droit de refuser son exécution (sans compter qu’il mettrait en jeu sa responsabilité civile et pénale).

      1. *Un fonctionnaire qui les exécuterait serait dans l’illégalité manifeste et donc en droit de refuser leur exécution (sans compter qu’il mettrait en jeu sa responsabilité civile et pénale).

  7. Il y a tellement de lois dans ce pays qu’on pourrait bien se passer de législateurs pendant une bonne décennie, voire deux ou trois, le temps de digérer les lois existantes, voire le temps de les abroger. Mais dans ce cas, il va falloir passer au stade industriel, sans se poser de question oiseuse, si on veut éclaircir ne serait-ce qu’a minima le paysage législatif actuel.

    1. C’est tellement vrai !
      Il suffit d’ailleurs de voir ce qui est arrivé à la Belgique (record du monde de nombre de jours sans gouvernement) et à l’Espagne récemment : ces deux pays ne se sont jamais aussi bien portés que quand ils n’avaient pas de gouvernement. Stabilité législative et fiscale, et les indicateurs économiques qui progressent !

Les commentaires sont fermés.