Une « flat tax » à deux taux serait-elle bénéfique à la France ?

Ministère des Finances à Bercy (Crédits : Pline, licence CC-BY-SA 3.0), via Wikimedia.

La flat tax ou impôt proportionnel : quel gain pour l’économie française ?

Par Jean-Philippe Delsol.

Un article de l’IREF.

Ministère des Finances à Bercy (Crédits : Pline, licence CC-BY-SA 3.0), via Wikimedia.
Ministère des Finances à Bercy (Crédits : Pline, licence CC-BY-SA 3.0), via Wikimedia.

 

Les contribuables français subissent une pression fiscale de plus en plus forte qui conduit à des dégâts considérables sur l’économie et l’état d’esprit des ménages, comme l’a reconnu M. Valls. Il faut restituer aux Français le fruit de leur travail et de leurs économies et cesser de les décourager de vivre et d’entreprendre. Au regard de l’impôt sur le revenu, ci-après l’IR, la meilleure solution n’est pas de continuer à faire du replâtrage et de créer de nouvelles niches, mais plutôt de transformer complètement la physionomie de l’impôt pour le rendre plus juste. La flat tax ou impôt proportionnel est une solution intelligente et efficace pour répondre à ce défi.

Une flat tax est juste et efficace

• Les recettes nettes d’une « flat tax » à deux taux (2 % et 15 %) s’élèveraient à 78.66 Mds d’euros, plus que les recettes de l’IR progressif.
• Les économies dégagées par la suppression des niches permettraient de simplifier la fiscalité et de supprimer de nombreux impôts, notamment l’ISF dont le rendement est de l’ordre de 5Md€, mais dont les coûts et charges indirects sont considérables et pour le budget et pour l’économie.
• Les charges additionnelles à la CSG sur les revenus du capital pourraient être supprimées de façon à égaliser les conditions de taxation du travail et du capital aujourd’hui surtaxé ;
• L’impôt serait simple et moins coûteux à prélever et à contrôler. Les gains financiers et économiques y afférents, non chiffrés à ce jour, sont sans doute loin d’être négligeables ;
• Grâce à la flat tax et à la suppression des niches, certains contribuables aisés capables de réduire leur fiscalité par une utilisation judicieuse et excessive des niches et de la complexité de l’impôt ne pourraient plus poursuivre de telles pratiques ;
• Le débat actuel sur le quotient conjugal n’aurait plus guère lieu d’être du fait de la suppression de la progressivité ;
• Le cas échéant, la fusion de l’impôt sur le revenu et de la CSG serait facilitée, surtout si l’assiette de l’impôt sur le revenu est la même que celle de la CSG ;
• Plus généralement, l’impôt serait mieux accepté et la proportionnalité serait plus incitatrice à l’initiative entrepreneuriale et au travail.
• Cet impôt serait plus démocratique par la participation de tous. Il serait souhaitable à cet égard que les deux taux de 2 et 15% soient liés et que la baisse ou la hausse de l’un des taux ne puisse pas être votée sans que la même baisse ou la même hausse s’applique à l’autre taux, de façon notamment à éviter de succomber à toute tentation démagogique.

La situation actuelle : un impôt sur le revenu progressif et fortement concentré

Barème progressif proposé pour les revenus perçus en 2015
Barème progressif proposé pour les revenus perçus en 2015

La concentration de 70 % de l’impôt sur le revenu porte sur le dernier décile de contribuables.

La physionomie actuelle du barème de l’IR entraîne une forte concentration de son produit sur une minorité de contribuables, situés dans le haut de la distribution des revenus. Selon les données définitives relatives à l’imposition 2012 (revenus perçus en 2011), les 10 % des foyers fiscaux les plus riches acquittent 70 % de l’IR, tandis que leurs revenus représentent 34 % de la masse de revenu imposable. L’IR est donc un impôt fortement progressif.

Ce constat a été confirmé par le député Dominique Lefebvre et par François Auvigne, inspecteur général des finances, co-présidents du groupe de travail sur la fiscalité des ménages, mis en place début 2014 par le gouvernement de Jean-Marc Ayrault. Leur rapport indique également que, bien que la contribution sociale généralisée (CSG) soit largement proportionnelle et présente un rendement supérieur à l’IR, l’ensemble formé par l’IR et la CSG est également progressif : les 10 % de foyers fiscaux les plus riches acquittent 50 % de l’imposition consolidée IR-CSG.

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Répartition par décile de revenu imposable de l’IR en 2012- Source : direction de la législation fiscale (fichier échantillon définitif des revenus de 2011)

 

Les données présentées dans le tableau ci-dessus indiquent également que le seuil d’imposabilité à l’IR – c’est-à-dire le seuil à partir duquel un contribuable devient redevable de l’IR – se situe aux alentours du cinquième décile de revenu imposable. Les foyers fiscaux situés dans les quatre premiers déciles – c’est-à-dire dont le revenu imposable était inférieur ou égal à 14 303 euros – étaient quant à eux non imposables à l’IR en 2012.

Par ailleurs, l’analyse de la répartition des foyers fiscaux par tranche du barème de l’IR, à partir des données provisoires de l’imposition 2014 sur les revenus de 2013, montrent que les foyers fiscaux taxés à l’une des trois dernières tranches marginales du barème de l’IR (30 %, 41 % ou 45 %) acquittent plus de 75 % du montant total d’IR. Le rendement d’IR correspondant aux contribuables uniquement concernés par l’une des deux premières tranches du barème (0 % ou 5,5 %) est quant à lui négatif, en raison des effets conjugués de la décote et de la prime pour l’emploi.

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Répartition des foyers fiscaux par tranche du barème de l’IR en 2014 (en milliards d’euros)

 

Des hausses massives d’un impôt perclus de niches

Si le rendement de l’IR a stagné aux alentours de 50 milliards d’euros tout au long des années 2000 et 2010, celui-ci a fortement augmenté depuis 2012. Ainsi, les recettes d’IR se sont élevées à près de 67 milliards d’euros en 2013, 69,2 Md€ en 2014, 69,6 Md€ pour 2014 tandis que la prévision pour 2016 est de 76 Md€, soit une hausse de près de 50 % par rapport à 2010.

Un impôt troué de niches

Comme le rappelle le projet de loi de finances pour 2016 (Voies et moyens, Tome II), « les règles d’imposition ont toujours connu des dérogations afin d’alléger la charge fiscale de certaines catégories de contribuables ou d’opérations ». Dans son projet de loi de finances, l’État regroupe un certain nombre de ces régimes fiscaux dérogatoires, qui représentent des charges pour le budget de l’État au même titre que les dépenses budgétaires, dans ce qu’il appelle les dépenses fiscales. Celles-ci s’analysent comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en oeuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allègement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ».

Sur la base de cette définition, toute mesure impliquant une perte de recettes pour le budget de l’État n’est donc pas une dépense fiscale, car qualifier une mesure de dépense fiscale suppose de se référer à une législation de base à laquelle elle dérogerait, mais elle entre dans la catégorie des remboursements et dégrèvements ou des atténuations de recettes.

Les remboursements et dégrèvements

La notion de dépense fiscale doit être distinguée de celles de remboursements et dégrèvements et de dépenses en atténuation de recette. Alors que la première renvoie à un écart à la norme fiscale, les secondes portent sur des modalités de recouvrement de l’impôt.

À titre d’exemple, la dépense fiscale Prime pour l’emploi, qui constitue un crédit d’impôt, se traduit pour une part par une minoration des recettes d’IR au regard de la quotité d’impôt qui aurait résulté de l’application de la norme. Cette minoration n’est pas retracée par la comptabilité budgétaire. La PPE (Prime pour l’emploi) donne lieu d’autre part, pour la part de crédit d’impôt excédant l’impôt effectivement dû, à un remboursement en numéraire au profit de contribuables. Seul ce remboursement, à l’instar de l’ensemble des remboursements et dégrèvements sur impôts d’État, constitue une dépense en atténuation de recette imputée sur les recettes fiscales brutes de l’État. Le coût de la dépense effective constitue la somme de ces deux composantes.

Les atténuations de recettes

Les charges qui sont induites par la norme elle-même ne sont pas considérées comme des charges du budget ou dépenses fiscales, mais comme des atténuations de recettes qui n’apparaissent nulle part dans le budget. Par exemple, l’impôt sur le revenu repose sur deux principes : la progressivité et la redistribution. C’est pourquoi, la norme de taxation consiste à soumettre l’ensemble du revenu net global des contribuables à un barème progressif, composé jusque là de 5 tranches d’imposition à taux marginal. Ce revenu est déterminé « eu égard aux propriétés et aux capitaux que possèdent les membres du foyer fiscal, aux professions qu’ils exercent, aux traitements, salaires, pensions et rentes viagères dont ils jouissent ainsi qu’aux bénéfices de toutes les opérations lucratives auxquelles ils se livrent sous déduction des déficits constatés pour une année dans une catégorie de revenus ». Il s’agit d’un revenu net global qui correspond à la somme algébrique des revenus catégoriels nets du montant des charges déductibles nécessaires à l’acquisition des revenus, diminuée du montant des charges déductibles du revenu global.

Le caractère forfaitaire de certaines déductions de charge, tel l’abattement de 10 % pour frais professionnels dont bénéficient, en vertu du 3° de l’article 83 du CGI, les salariés qui n’optent pas pour la déclaration des frais professionnels réels correspond à une mesure de simplification du législateur envers le redevable. Dès lors que les sommes en jeu constituent des dépenses de frais professionnels engagés pour obtenir le revenu, l’abattement de 10 % prévu à l’article 83-3° du CGI constitue bien une modalité de détermination du revenu net catégoriel inhérente au calcul de l’impôt. Il n’est donc pas considéré comme une dépense fiscale. On peut considérer que cet avantage représente au moins 10% du montant de l’impôt collecté sur les rémunérations et sans doute un peu plus eu égard à la progressivité du barème ; si les rémunérations imposables représentent plus de 90% des revenus imposables, le coût pour le budget doit représenter un montant de l’ordre de 6,75Mi€ .

Il en est de même pour la prise en compte des parts familiales, hors exceptions. L’impôt est calculé au niveau du foyer fiscal et, dans une logique de redistribution horizontale, il est familialisé pour tenir compte de sa composition. C’est pourquoi l’application du quotient conjugal et du quotient familial, qui permettent de mettre en œuvre ce principe, font partie intégrante de la norme et ne sont pas considérés comme des niches ou dépenses fiscales. Toutefois certaines parts supplémentaires instituées à titre dérogatoire et hors normes sont néanmoins prises en compte dans les dépenses fiscales.

Plusieurs mesures à caractère général sont également considérées comme faisant partie intégrante des modalités particulières de calcul de l’impôt, alors même qu’elles ont pour effet d’atténuer la progressivité de l’impôt. Elles ne sont par conséquent pas considérées comme des dépenses fiscales. Il s’agit notamment :

• des mécanismes de décote, intrinsèques au caractère progressif et redistributif de l’impôt, de même que les dispositions accordant un régime particulier en dessous d’un montant minimal de revenu ou d’impôt calculé ;

• des dispositions destinées à éviter une double taxation, par exemple, en matière de taxation des revenus distribués par une société soumise à l’impôt sur les sociétés ;

• des dispositions différant l’imposition dans le temps et permettant un report ou un sursis ;

• des modalités de taxation des revenus à caractère exceptionnel, dont la nature diffère des autres revenus, en particulier lorsqu’ils résultent de la cession définitive de valeurs mobilières et de biens immobiliers. Soumis à un taux forfaitaire, ces revenus peuvent faire l’objet d’une exonération de principe à caractère général, par exemple lorsqu’il s’agit d’une plus-value réalisée sur la vente d’une résidence principale, ou d’un abattement tenant compte de la durée de détention.

Le coût des dépenses fiscales est évalué à 78,3 Mds€ en 2014, 84,4 Mds€ en 2015 et 83,4 Mds€ en 2016. 449 dépenses fiscales sont recensées pour 2016 (pour un total de 453 en projet de loi de finances pour 2015). Le tome II annexé au projet de loi de finances les détaille en précisant la norme de référence à laquelle chacune déroge.

Mais il faut y ajouter les mesures considérées comme des modalités de calcul de l’impôt et qui ne sont pas considérées comme des régimes fiscaux dérogatoires poursuivant des finalités spécifiques mais comme des mesures participant à l’économie et aux mécanismes mêmes des impôts auxquels elles se rapportent. À ce titre, elles ne sont pas recensées dans les dépenses fiscales. Elles représentent au total 23 965M€ dans le budget 2016 dont 16 000 M€ au titre de l’impôt sur le revenu.

En 2013, le ministre du Budget s’était engagé à donner chaque année une estimation du coût du quotient familial et conjugal. Les chiffres donnés au budget 2016 ne sont guère transparents et bien peu détaillés. Selon le PLF 2016, il est néanmoins indiqué que le coût du quotient familial (QF) au titre des revenus 2013 avec la législation associée, obtenu en neutralisant les demi-parts supplémentaires au titre des enfants à charge, est estimé à 11,57 Md€ et concerne 7 055 560 foyers fiscaux. Ce chiffre ne concerne pas le quotient conjugal, mais celui-ci est sans doute compris dans les dépenses non fiscales qui n’apparaissent pas dans le budget et qui sont globalement chiffrées au titre de l’impôt sur le revenu à 16Md€. Le coût du quotient conjugal doit pouvoir être estimé à plus de dix Md€.

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