Union européenne : il faut réconcilier fédéralisme et souveraineté

Sergeklk-Europe(CC BY-NC-ND 2.0)

Seul un projet de souveraineté au niveau européen permettrait de redonner aux citoyens un pouvoir d’agir sur le réel.

Par Sophie Heine.

Sergeklk-Europe(CC BY-NC-ND 2.0)
Sergeklk-Europe(CC BY-NC-ND 2.0)

Depuis plusieurs décennies, les courants populistes et eurosceptiques s’affirment. De moins en moins marginaux, ils constituent aujourd’hui une réalité bien installée des espaces politiques nationaux et européens. Qu’il s’agisse de l’immigration, du chômage, de la crise économique, de la pauvreté ou de l’insécurité, ils attribuent à « l’Europe » tous les maux possibles et imaginables.

Certes, le « populisme » et l’ « euroscepticisme » sont des catégories excessivement générales et englobantes pour être d’une quelconque utilisé analytique. Et il est vrai que l’on ne peut s’empêcher de sourciller quand des commentateurs médiatiques, politiques ou même académiques renvoient dos à dos des organisations aussi différentes que, d’un côté, Syriza, Podemos ou le Front de Gauche et, de l’autre, le FN, Jobbik ou UKIP. Si, dans le premier cas, l’opposition à l’Union européenne s’exprime avant tout au nom d’une vision exigeante de la démocratie et de la justice sociale, elle repose surtout, dans le second, sur des références identitaires de type nationaliste. En d’autres termes, les idéologies inspirant ces courants sont extrêmement éloignées. De même, le « populisme » qui les imprègne diffère fortement. Il s’agit bien, dans les deux cas, de défendre le peuple contre les élites et l’establishment. Toutefois, les premiers courants appréhendent le peuple représenté par le leader charismatique comme celui des opprimés, dominés et autres victimes d’injustices systémiques, alors que les seconds le perçoivent sous un prisme foncièrement identitaire, comme un « nous » homogène et supérieur face à des « autres » étranges, menaçants et dotés d’une moindre valeur.

Il n’empêche : malgré ce qui les sépare, ces courants ont en commun de refléter une profonde aspiration démocratique. C’est ce qui explique qu’ils attirent des électeurs en mal de représentation et avides de récupérer une capacité d’agir politique. Ce désenchantement d’une partie croissante de la population et son retrait de la politique – nationale comme européenne – est loin d’être un phénomène contingent ou superficiel. Ses causes sont au contraire profondes et structurelles. Dès lors, seules des alternatives se situant sur un plan tout aussi structurel seront à même d’y répondre de façon adéquate.

La promesse des eurosceptiques et populistes de toute obédience est en effet celle d’un sauvetage de la souveraineté nationale, entendue dans sa version historique, indifférenciée et exigeante. Il est vrai que l’intégration européenne et la mondialisation ont radicalement miné les souverainetés nationales, dans toutes leurs dimensions – démocratique, socio-économique, culturelle et même coercitive. Ainsi, la démocratie représentative nationale est devenue une chimère à laquelle bien peu continuent à croire : si les débats et échanges politiques, idéologiques et médiatiques se déploient toujours avant tout dans le cadre national, les leaders nationaux ont été dépossédés de la prise de décision effective dans un nombre croissant de domaines dépendant désormais, directement ou indirectement, du niveau européen. La capacité étatique à réguler le système économique a, quant à elle, été sensiblement affectée par l’intégration des économies européennes – marché commun, marché unique, union économique et monétaire et, enfin, « gouvernance » économique… Aujourd’hui, les États membres – a fortiori ceux de la zone euro – ne sont plus en mesure de prendre souverainement les grandes décisions de politique macro-économique. Enfin, l’identité nationale, cette dimension symbolique de la souveraineté brandie avec fierté par de nombreux courants, a été largement ébranlée tant par la mondialisation et la multiculturalisation des sociétés que par l’intégration européenne.

Plus problématique encore : l’érosion des quatre dimensions principales de la souveraineté nationale n’a pas été compensée par l’établissement d’une souveraineté européenne à part entière, pourtant la seule réponse crédible face aux populistes de tout poil.

Mais, n’est-ce pas, me direz-vous, ce que prônent les européanistes convaincus depuis des décennies ? Pas tout à fait. Les fondateurs de l’Union européenne et ses plus fervents partisans semblent avoir surtout eu à cœur de « dompter » les excès de la souveraineté nationale en construisant une « gouvernance » européenne « multi-niveaux » et « sui generis ». L’objectif affiché était à l’origine de juguler les États-nations pour empêcher les dérives du nationalisme et des abus de pouvoir. Et il est en effet compréhensible que dans la période de l’après deuxième guerre mondiale et de la guerre froide, la conscience aiguë de tels dangers ait été omniprésente. Mais, en réalité, l’intégration européenne a moins entravé les risques d’abus de pouvoir ou du nationalisme que la capacité d’intervention économique des États et l’effectivité de la démocratie représentative.

Or, seul un projet réhabilitant la souveraineté au niveau européen permettrait de redonner aux citoyens un pouvoir d’agir sur le réel. Seul le fédéralisme européen est à même de remplir un tel objectif. L’état hybride de la construction institutionnelle de l’Union – à mi-chemin entre une confédération et une fédération – ne pourra plus subsister longtemps. La division de souveraineté qu’il a engendrée a, dans les faits, fini par l’annihiler. « La souveraineté est invisible », affirmait déjà le penseur Jean Bodin il y a cinq siècles. Il poursuivait son avertissement en soulignant que partager la souveraineté ne peut que générer fragmentation et éclatement et déboucher, en fin de compte, sur sa reconstitution à un autre niveau. C’est exactement ce à quoi aspirent aujourd’hui les mouvements nationalistes et régionalistes.

Répondre de façon convaincante à ces pressions centrifuges suppose de refonder la pensée fédéraliste en la mariant clairement avec l’impératif de souveraineté. Contrairement au postulat de nombre d’européanistes, le fédéralisme européen ne peut être de nature différente des fédéralismes développés au niveau national. Les discours vantant l’originalité et l’efficacité intrinsèques de cette construction européenne hybride ne sont plus audibles face aux défis que rencontrent aujourd’hui les Européens. Il est donc crucial de l’affirmer haut et fort : le fédéralisme ne signifie pas l’abolition de la souveraineté, mais simplement la répartition de compétences entre un niveau de gouvernement fédéral et des entités fédérées – que celles-ci reposent sur un fondement linguistique, culturel ou territorial. Dans une telle configuration, le gouvernement fédéral reste seul détenteur de la souveraineté. Ce qui se traduit notamment par la possession des fonctions régaliennes.

Qu’impliquerait, plus concrètement, la création d’une souveraineté européenne ? Tout d’abord, une fédération européenne supposerait, outre le dépassement des souverainetés existantes, la création d’un gouvernement commun. Si l’on peut dire que la première condition est quasiment devenue une réalité, ce n’est pas encore le cas de la seconde. Une fédération européenne souveraine requerrait, entre autres : un gouvernement doté d’une légitimité démocratique capable d’agir de façon rapide et efficace sur les échanges économiques et doté d’un « monopole de la violence légitime » – pour reprendre la célèbre expression de Max Weber – sur un territoire déterminé.

L’européanisation seulement partielle d’un grand nombre de politiques est en effet la source de nombreux problèmes. Ainsi, l’abolition des barrières aux échanges de biens, de services et de capitaux s’est faite sans une harmonisation parallèle des critères sociaux, fiscaux et environnementaux, ce qui, en pratique, a suscité une « concurrence à la baisse » réduisant substantiellement le pouvoir des acteurs sociaux et politiques nationaux d’influer sur le niveau de ces standards. De même on a créé une monnaie et une banque centrale communes sans un véritable budget capable de compenser les importantes divergences économiques entre pays et régions et de financer des investissements productifs favorisant la demande. Cette européanisation partielle concerne également la politique d’immigration : la libre circulation à l’intérieur de l’espace Schengen n’a pas été complétée par une politique d’asile, d’immigration et de gestion des frontières extérieures réellement commune. Dans la même veine, le parlementarisme représentatif n’existe que de façon embryonnaire au niveau européen : le parlement européen ne dispose toujours pas de la capacité de proposer des lois, tandis que la commission est encore loin de constituer un véritable pouvoir exécutif responsable devant le législatif. Les exemples de ce type abondent : tout se passe comme si l’affaiblissement de la souveraineté nationale avait été accompagné d’un mirage, celui de la création d’un gouvernement européen effectif. Mais dans les faits, les politiques communes au niveau européen sont loin d’être suffisantes pour que l’on puisse parler de souveraineté à ce niveau.

Pourtant, l’état moribond des souverainetés nationales ne pourra permettre aux citoyens et à leurs dirigeants de faire face aux défis et menaces assaillant aujourd’hui l’UE. L’établissement d’un gouvernement européen doté de capacités de gestion et d’intervention économique, légitime sur le plan démocratique et possédant une police et une armée communes est un impératif plus que pressant. Mais un tel objectif ne devrait pas nous faire oublier les avertissements – largement conformes aux principes du libéralisme politique et philosophique – des premiers européanistes contre les dangers inhérents à toute forme de souveraineté : le strict respect des principes de l’état de droit – séparation des pouvoirs, constitutionnalisation des droits fondamentaux, hiérarchie des normes, etc. – et un contrôle populaire fort sont indispensables pour s’assurer que le pouvoir souverain serve les intérêts des citoyens.

Enfin, la méfiance des pères fondateurs à l’égard du nationalisme devrait être rappelée et même élargie : en plus d’être inutile et pernicieux, un communautarisme européen (autrement dit, une approche euronationaliste) est en outre largement irréalisable. Postuler que le sentiment d’appartenance européen pourrait supplanter les nationalismes traditionnels, construits sur des siècles, largement par le haut, ancrés, chauds et proches des citoyens, relève d’une profonde illusion. De plus, il serait erroné de penser qu’une souveraineté européenne telle qu’on l’a rapidement décrite ne pourrait être légitimée que par une identité commune. Il est nettement plus probable qu’elle soit acceptée par les citoyens avant tout si elle rencontre leurs intérêts et reflètent leurs préférences, en d’autres termes si elle est démocratique et se traduit par des politiques satisfaisant leurs besoins. Enfin, une justification euronationaliste d’une souveraineté européenne en devenir serait dangereuse pour les libertés individuelles : l’illusion d’homogénéité qu’elle engendrerait pourrait pousser les citoyens européens à soutenir des politiques – économiques ou militaires par exemple – présentées comme étant dans l’intérêt de l’ensemble de la « nation », de la « communauté » ou du « peuple » européens, mais servant en réalité uniquement ceux d’une petite partie d’entre eux. De même, une perspective euronationaliste tendrait à créer des divisions tout aussi artificielles entre un « nous » valorisé et des « étrangers » dévalorisés, ouvrant la porte à toutes les exclusions et discriminations possibles. Enfin, la culturalisation de problèmes avant tout sociaux ou politiques inhérente à tout communautarisme entraverait l’élaboration d’alliances entre groupes sociaux fondés sur d’autres bases qu’identitaires. De fait, si l’identité peut constituer une ressource personnelle fondamentale, elle n’existe de façon libre et constructive que si elle reste détachée de toute instrumentalisation politique.

En résumé : un mariage entre fédéralisme et souveraineté est indispensable pour recréer une capacité d’action politique effective sans laquelle la liberté individuelle est réduite à une pure chimère. Une telle alliance devrait retenir le meilleur des deux traditions, tout en se délestant de leurs biais, dérives et aveuglements respectifs.