Les organismes de Sécurité sociale sont-ils des mutuelles ?

Par Laurent C.

La CADA, Commission d’accès aux documents administratifs, vient de rendre en ce mois de septembre un avis pour le moins intéressant qui relance le feuilleton.

Pour rappel, la question est d’importance car tout organisme ayant statut de mutuelle est soumis aux règles de la concurrence, et en particulier celle de faire signer un contrat avec ses affiliés avant de pouvoir leur réclamer des cotisations.

Concernant les organismes de Sécurité sociale, le fait de prouver leur statut de mutuelle, prouve immédiatement la fin de leur monopole.

Ce statut de mutuelle est très clairement exprimé sur le site gouvernemental vie-publique.fr :

« … les établissements publics administratifs chargés de la Sécurité sociale, les caisses nationales, qui assument la gestion des grandes politiques sociales de la nation. Ils s’appuient d’ailleurs sur des organismes de droit privé à forme mutualiste (les caisses de base). »

Et ce statut de mutuelle ne date pas d’hier. C’est très clair dans l’ordonnance 45/10 du 4 octobre 1945 qui a créé la Sécurité sociale :

« Les caisses primaires de Sécurité sociale sont constituées et fonctionnent conformément aux prescriptions de la loi du 1er avril 1898 sur les sociétés de secours mutuels sous réserve des dispositions de la présente ordonnance et des textes pris pour son application. »

C’est toujours très clair dans l’avis du Conseil de la concurrence du 24 février 1998, en page 9 :

« S’agissant du régime d’assurance maladie obligatoire des exploitants agricoles, les articles 1106-1 et suivants du Code rural prévoient que les exploitants agricoles peuvent être assurés, à leur choix, soit par les caisses de la mutualité sociale agricole, soit par des mutuelles du Code de la mutualité ou des institutions de prévoyance, soit par tous autres organismes d’assurance. »

Pour la gestion du régime obligatoire des travailleurs non-salariés non agricoles, les caisses mutuelles régionales confient le soin d’assurer pour leur compte l’encaissement des cotisations et le service des prestations, soit à des organismes régis par le Code de la mutualité, soit à des organismes régis par le Code des assurances, conventionnés à cet effet (articles L.611-1 et R.611-124 et suivants du Code de la Sécurité sociale).

Enfin, dans le cadre des régimes spéciaux de Sécurité sociale des fonctionnaires et des étudiants, le service des prestations est obligatoirement assuré par des mutuelles du Code de la mutualité, qui créent à cette fin des sections locales (articles L.712-6 et L.381-9 du Code de la Sécurité sociale). Ces sections constituent des services de la mutuelle, sans autonomie juridique mais dont la comptabilité doit être séparée de celle des autres activités de la mutuelle.

Cela figurait également clairement dans le Code de la Sécurité sociale, article L216-1 dans sa version antérieure à 2005 :

« Les caisses primaires et régionales d’assurance maladie, la caisse régionale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés de Strasbourg et les caisses d’allocations familiales sont constituées et fonctionnent conformément aux prescriptions du Code de la mutualité, sous réserve des dispositions du présent code et des textes pris pour son application. »

Cet article fut discrètement modifié par ordonnance le 19 juillet 2005 pour retirer toute mention au Code de la mutualité en ces termes :

« Les caisses primaires et régionales d’assurance maladie, la caisse régionale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés de Strasbourg et les caisses d’allocations familiales sont constituées et fonctionnent conformément aux dispositions du présent code et des textes pris pour son application. »

Donc s’il ne fait aucun doute, pour personne, que les organismes de Sécurité sociale étaient bien des mutuelles jusqu’en 2005, c’est maintenant sur la base de cette ordonnance que les organismes de sécurité nient être des mutuelles !

Mais ce changement légal de dépendance à un code plutôt qu’à un autre transforme-t-il leur forme juridique ?

Sachant que ces organismes de Sécurité sociale sont de droit privé, comment un texte réglementaire, comme le code de la Sécurité sociale, pourrait-il créer, ou modifier de toute pièce la nature et la forme juridique d’organismes de droit privé ?

Précisons ici que seules les caisses nationales du régime général ont un statut d’établissement public à caractère administratif (EPA). Aussi, les quelques 160 000 salariés des caisses de Sécurité sociale du régime général ne sont pas fonctionnaires.

Des éléments de réponse nous sont donnés par l’article 6 de la directive 92/49/CEE et l’article 5 de la directive 92/96/CEE ; rédigés en termes identiques ils disposent :

« L’État membre d’origine exige que les entreprises d’assurance qui sollicitent l’agrément adoptent l’une des formes suivantes en ce qui concerne la République française : société anonyme, société d’assurance mutuelle, institution de prévoyance régie par le Code de la Sécurité sociale, institution de prévoyance régie par le code rural ainsi que mutuelles régies par le Code de la mutualité. »

Comme ces organismes de Sécurité sociale ne figurent pas au registre des organismes d’assurance, tenu par l’APCR, autorité de contrôle prudentiel et de résolution, ce qui est pour le moins inquiétant mais qui aurait pu nous renseigner sur leur vraie nature, procédons par élimination.

Nous savons que les organismes de Sécurité sociale :

• Ne sont pas des sociétés anonymes (organismes à but lucratif),
• Ne sont pas des institutions de prévoyance. En effet, le Code de la sécurité sociale,article R931-1-2 dispose « Toute institution de prévoyance ou union est désignée par une dénomination sociale qui doit être suivie de la mention ‘Institution de prévoyance ou union régie par le Code de la Sécurité sociale. Cette mention figure obligatoirement dans les statuts, les règlements, les bulletins d’adhésion et les contrats de l’institution ainsi que dans tous documents à caractère contractuel ou publicitaire. » Ce qui n’est pas leur cas.
• Ne sont pas des sociétés d’assurance mutuelle (organismes à but non lucratif régis par le Code des assurances et non celui de la mutualité, mais fonctionnant sur les mêmes principes mutualistes).

Ne reste donc que la forme de mutuelles régies par le Code de la mutualité.

En tant que mutuelles soumises au Code de la mutualité, et conformément à l’ordonnance 2001-350 du 19 avril 2001, elles devaient donc s’inscrire au registre de la mutualité avant le 31 décembre 2002, faute de quoi elles étaient dissoutes et devaient « cesser toute activité qui n’est pas nécessaire à leur liquidation ».

Comme elles sont toujours en exercice, nous déduisons qu’elles ont dû s’inscrire, avant fin 2002, sur ce registre de la mutualité tenu par le CSM, Conseil supérieur de la Mutualité, organe du ministère de la Santé et des Affaires sociales.

Le MLPS, mouvement pour la liberté de la protection sociale, et plusieurs personnes individuelles, ont donc demandé l’accès à ce registre et, devant les refus du CSM, ont saisi la CADA, commission d’accès aux documents administratifs qui a confirmé le droit d’accès à ces documents par nature publics.

Revenant donc vers le CSM, ce dernier a confirmé que l’inscription au registre de la mutualité avait été supprimée par décret en 2011, et que ledit registre n’était plus en sa possession (étonnamment nulle trace de ce registre dans les archives nationales non plus…). C’est bien pratique. Le même décret supprime également le préfixe « RMN » en en-tête des numéros SIREN, permettant pourtant simplement d’identifier la nature mutualiste de tel ou tel organisme. C’est encore bien pratique.

En effet, par ce décret, la demande d’immatriculation « au registre national des mutuelles » a été remplacée par « auprès du secrétaire général du Conseil supérieur de la mutualité », sans plus de détail.

Faute de registre, le MLPS a donc demandé au CSM les certificats d’immatriculation de nos organismes de Sécurité sociale, lequel a encore refusé. De nouveau saisie, la CADA a obtenu une réponse du CSM qu’elle rend dans son dernier avis du 10 septembre 2015.

On y apprend que le CSM a refusé de communiquer les certificats d’immatriculation pour les raisons suivantes :

• la demande présentait un caractère imprécis et trop général ,
• les documents sollicités (ils n’étaient donc pas trop imprécis !) avaient fait l’objet d’une diffusion publique,
• la demande était abusive.

On y découvre surtout la nouvelle procédure d’immatriculation des mutuelles suivie par le CSM, qui ne tient plus aucun registre et qui se contente de s’assurer que le dossier est complet et satisfait aux dispositions du Code de la mutualité puis enfin transfère le dossier à l’INSEE pour inscription au répertoire SIREN, d’où le caractère public de la diffusion de ladite immatriculation, même si la question reste ouverte de savoir inversement si un numéro de SIREN appartient à une mutuelle ou une personne morale lambda.

En l’espèce, les CPAM, RSI et autres organismes de Sécurité sociale sont bien enregistrés à l’INSEE et possèdent un numéro de SIREN, sans l’ancien préfixe RMN qui aurait été l’aveu de leur nature. Et pourtant, que peuvent-elles être d’autre que des mutuelles quand toutes les autres formes juridiques les autorisant à être des organismes d’assurances ont été éliminées ?

Enfin, la saisie de la CADA portant sur la demande de certificats d’immatriculation en qualité de mutuelle d’une liste d’organismes de Sécurité sociale, la CADA aurait pu répondre que ces certificats n’existaient pas, ce qui aurait prouvé que ce n’était pas des mutuelles. Au contraire, la CADA confirme que ces certificats d’immatriculation (s’agissant des organismes de Sécurité sociale, objet de la demande du MLPS) existe bien et sont en fait tout simplement constitués des extractions du répertoire SIRENE de INSEE.

Les Libérés de la Sécu vont donc pouvoir produire devant les TASS, tribunaux des affaires sociales, cet avis de la CADA et l’immatriculation SIREN de l’organisme de Sécurité sociale pour demander l’application de la loi, c’est-à-dire la fin des poursuites pour non paiement de cotisations en absence de contrat.

À suivre dans les prochaines audiences.