Endettement public : pourquoi utiliser des « règles d’or » ?

Quels effets ont les règles budgétaires ? Pourquoi nos gouvernements ont-ils tendance à faire des déficits ? Comment y remédier ?

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Endettement public : pourquoi utiliser des « règles d’or » ?

Publié le 10 mars 2015
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Par Rémi Velez.

règle budgétaire article trop libreEn septembre 2012, le débat public français était centré sur la ratification du Pacte budgétaire européen et sa fameuse « règle d’or » posant le principe de l’équilibre des budgets publics. Elle est accusée par certains de plonger la France dans une terrible cure d’austérité. D’autres y voient au contraire une garantie de sérieux budgétaire. Deux ans et demi après l’intégration du Pacte budgétaire dans le droit français avec la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, les citoyens peuvent constater que la règle d’or budgétaire a bien peu affecté nos politiques publiques. Dès lors, quels effets ont les règles budgétaires ? Pourquoi nos gouvernements ont-ils tendance à faire des déficits ? Comment y remédier ? L’ouvrage Les règles budgétaires. Un frein à l’endettement de Bernard Schwengler, docteur en science politique et professeur en sciences économiques et sociales en classes préparatoires aux grandes écoles, répond à tout cela.

Les arguments théoriques en faveur des règles budgétaires

L’auteur offre une présentation dense et exhaustive d’une littérature technique à la fois théorique et pratique. L’analyse développée est tout à fait compréhensible pour les néophytes en économie publique. L’introduction souligne le rôle de la crise des dettes souveraines sur la question de la discipline budgétaire. Celle-ci est devenue une obligation pour la zone euro car les taux d’intérêt dépendent de la confiance des investisseurs dans la solvabilité de l’emprunteur. Ainsi, la mise en œuvre de règles budgétaires réduit le coût de l’emprunt. Mais la mécanique politique fonctionne souvent sur un endettement non maîtrisé parce que supposé illimité. Cette inclination, ou biais, pour le déficit public ne peut être encadré que par des lois limitant le recours à l’emprunt : des règles budgétaires. Cependant, d’après l’auteur, toute règle budgétaire n’est pas nécessairement bonne pour les finances publiques. À chaque pays, avec ses institutions particulières et son environnement politique singulier, correspond un type de règles budgétaires adaptées et donc réellement efficaces. La grande diversité des systèmes politiques implique de penser et d’élaborer une pluralité de règles. Si le pacte de Stabilité et de Croissance (parfois appelé faussement « critères de Maastricht ») a échoué depuis 1997 à limiter l’endettement public, c’est notamment parce qu’il s’applique à tous les pays de la zone euro sans les distinguer.

Les caractéristiques des règles budgétaires, de contrainte ou d’engagement, et leurs efficacités

Le nombre de pays aux règles limitant les déficits et le niveau de la dette a augmenté de 5 en 1990 à 87 en 2013. Les États-Unis sont les précurseurs : dès 1985 l’État fédéral a adopté une règle-contrainte à son budget par l’adoption du Gramm-Rudman-Hollings Act. Elle impose des plafonds annuels pour le déficit budgétaire. En cas de non-respect par le Congrès des plafonds annuels de déficit budgétaire, le président des États-Unis doit procéder à des coupes automatiques et proportionnelles dans la plupart des finances publiques. Au contraire, les règles d’engagement, comme notre loi de programmation des pouvoirs publics, sont insérées dans le processus de décision politique et ne s’appliquent pas contre les choix politiques des gouvernements. Si elles ne sont pas inscrites dans la constitution, les règles d’engagements ne sont que des promesses. Leur support juridique est de même valeur que la loi budgétaire. Dans le cas où elles entrent toutes les deux en contradiction, le législateur tranche (souvent en faveur du déficit public). Dès lors, seule la menace de sanction financière peut inciter les parlementaires à voter des budgets à l’équilibre. Sans cela, ces derniers sont victimes d’un biais pour le déficit : recourir aux déficits publics leur est toujours politiquement favorable, notamment parce qu’il est peu probable qu’ils aient à voter eux-mêmes les impôts supplémentaires ou les coupes budgétaires exceptionnelles corrigeant dix ou vingt plus tard leurs excès. La Cour de justice de l’Union européenne ne s’est ainsi pas trompée lorsqu’elle a instauré des sanctions quasi automatiques pour les déficits excessifs et des amendes pouvant aller jusqu’à 0.1% du PIB fautif. Hélas, ces sanctions ne sont appliquées qu’aux petits pays et la France, impunie, ne fait preuve d’aucune rigueur budgétaire.

L’impact des règles sur la politique budgétaire française

Pour Bernard Schwengler, un mécanisme de sanction est efficace s’il est indépendant et légitime. Ce ne semble pas être le cas dans l’Union européenne : l’autorité de Bruxelles est parfois remise en cause par la France qui a obtenu des dérogations de la part de la Commission Européenne pour la réduction du déficit français. Les règles de l’Union européenne sont fortes en théorie car elles ne sont pas suspendues à une majorité politique et parce qu’elles sanctionnent tous les dépassements. Mais en pratique elles se sont révélées faibles : les sanctions sont trop légères et pas appliquées. La bonne maîtrise des finances publiques dépend alors principalement d’une préférence politique pour la discipline budgétaire. Ce n’est pas le cas en France où la règle budgétaire française, établie dès juillet 2008 avec la réforme constitutionnelle, est très peu contraignante. Sa mise en œuvre ne repose pas sur un dispositif coercitif d’un pouvoir juridique. La loi de programmation des finances ne se situe en effet pas à un niveau juridique plus élevé que la loi de finance. L’ancrage quasi constitutionnel de la loi (loi organique) se limite à des dispositions de principe : l’équilibre des comptes est posé comme objectif mais aucune échéance n’est fixée. C’est une règle d’engagement sur les soldes structurels. L’État n’a aucune correction budgétaire à effectuer si le dérapage des finances publiques s’explique par la mauvaise conjoncture économique. Dès lors, il suffit de surestimer la croissance du PIB pour valider la loi de programmation des finances publiques comme l’ont fait nos parlementaires en estimant la croissance française à 2% du PIB pour 2014. Les déficits importants finalement constatés ont été mis sur le compte de la mauvaise situation économique de l’Europe et les finances publiques ont été validées.

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  • L’idée de l’amende européenne est une blague : quel élu, quel ministre aura peur de voter un budget en déficit en sachant que le risque est que, peut-être, le pays devra payer une amende ? D’un point de vue électoral, il sera plus payant de voter ce budget, puis d’accuser l’Europe de vouloir mettre à mal le pays en lui infligeant une amende.
    Tant que les politiques ne seront pas directement et personnellement responsabilisés sur leur gestion, tant qu’ils pourront continuer à s’accrocher aux mamelles publiques comme des tiques à leur chien sans craindre la moindre sanction, il n’y aura aucune amélioration.

  • On en revient toujours aux deux mêmes problèmes :

    – La confusion entre les pouvoirs qui fait que l’Etat se résume au gouvernement : le législatif et l’exécutif étant largement confondus.

    Ce qui empêche d’avoir une autorité régulatrice à part du gouvernement qui ferait contrepouvoir aux délires en tout genre des populistes électoralistes : une cour ou instance suprême qui surveillerait que le gouvernement n’outrepasse pas les Droits.

    – La confusion entre politique budgétaire et monétaire :

    La monnaie unique doit être gérée comme une monnaie flottante indexée sur une inflation/déflation sur la zone Euro rendue nulle par la variation des taux et la mise à disponibilité du volume monétaire suffisant.

    C’est ce qui se passe depuis peu : la BCE s’étant enfin rendu (enfin) compte que le pacte de stabilité était absolument inutile et même contre productif : ce ne sont pas les budgets qui régulent l’inflation, mais la monnaie.

    Les pays qui s’enfoncent dans la dette (France, Grèce, etc…) n’ont donc aucun autre choix que de se réformer s’il veulent avoir un tant soit peu de croissance.

    Encore faut-il que cela arrive au cerveau des politiciens qui semblent découvrir cet état de fait qu’une fois arrivés au pouvoir (comme Hollande, Tsipras…) : Le pacte donne juste une occasion d’avoir un bouc émissaire alors qu’il est complétement inutile car pas respecté.

    • « ce ne sont pas les budgets qui régulent l’inflation, mais la monnaie » : ni l’un ni l’autre.

      Il faut relire attentivement Friedman qui a très bien expliqué la vacuité (vanité ?) des politiques budgétaires comme monétaires. La banque centrale n’a pas plus d’information que les Etats sur les mouvements complexes des marchés et agit nécessairement à l’aveugle, toujours avec retard, aggravant à l’infini les problèmes qu’elle prétend régler. Une démonstration similaire a été faite plus récemment à propos des interventions de la Fed :
      http://blog.turgot.org/index.php?post/HL-Bernanke-1
      http://blog.turgot.org/index.php?post/HL-Bernanke-2
      http://blog.turgot.org/index.php?post/HL-Bernanke-3

      Typiquement, l’injection monétaire actuelle, à peine initiée, montre pourtant déjà les signes d’un mouvement indésirable de carry trade, comme on pouvait le spéculer sans effort avant même l’annonce du QE aussi idiot qu’inutile de SuperMariole. Pourquoi ? Les IFM obtiennent des euros « gratuits » qu’elles ne veulent pas réinvestir pour pleins de bonnes raisons, notamment par absence de demande de crédit. Mais en déposant leurs liquidités à la BCE, elles sont taxées par les taux négatifs. Les IFM cherchent donc à se débarrasser de leurs euros fraîchement imprimés pour acheter du dollar à la place ou n’importe quelle autre monnaie non taxée. Sous l’effet de ce carry trade, il ne serait pas étonnant de voir l’euro s’effondrer vers 0,8 pour un dollar, voire même nettement moins.

      On peut désormais spéculer que SuperMariole sera contraint de freiner le mouvement et on assistera bientôt, non à une suspension du QE (le bougre ne voudra pas perdre la face), mais plutôt à une réduction des montants mensuels rachetés, notamment par la Buba. Les Allemands n’ont en effet absolument aucun intérêt à poursuivre longtemps cette opération de suicide monétaire. Eux, ils savent.

      Accessoirement, l’effondrement de l’euro est une nouvelle catastrophe pour nos industries locales qui importent leurs produits intermédiaires sans pouvoir augmenter leurs marges déjà maigrichonnes. La baisse du pétrole peut les soulager un temps, mais ce ne sera pas suffisant pour les sauver. On ne va pas tarder à entendre leurs cris de douleur.

      Enfin, on se souvient qu’une monnaie de « carry » n’est pas une monnaie de « funding ». Autrement dit, à cause du QE, les investissements vont chuter en Europe, donc les emplois de demain. Eh oui, les injections monétaires ne se contentent pas de spolier l’épargne : elles détruisent aussi les emplois. C’est exactement ce qu’on observe aux USA avec la chute du taux de participation de la population à l’activité économique.

      • On ne doit pas parler du même Friedman …

        Vu le niveau de dette des Etats, je ne sais pas d’où vous sortez l’absence de demande de crédits, j’ai plutôt l’impression que c’est exactement le contraire.

        Toutes les boites Françaises manquent de capitalisation on est complétement d’accord (d’une certaine façon, la pire entreprise sous capitalisée étant l’Etat)

        Si les déplacements que vous décrivez étaient avérés, ca fait longtemps que les QE US et UK auraient eu un quelconque effet d’investissement en Europe, ce qui n’est clairement pas le cas, mais exactement l’inverse : toutes les multinationales et banques US ont massivement désinvesti en Europe au grand dam de leurs sous traitants (et de l’emploi) en attendant l’effet du QE chez eux pour repartir à la charge.

        Bref : je me demande vraiment si on a le choix : les multinationales et banques US gorgées de $ PQ ont recommencé leur achat d’actifs en Europe et les taux US vont rebondir dans un mois ou deux : donc soit on ne fait rien et on laisse les paquets de $ à l’assaut des actifs Européens (les rares qui margent encore), et les liquidités partir vers les taux supérieurs de la Fed, soit on espère que les Euros PQ arriveront à endiguer la vague.

        La grosse et énorme erreur n’est pas d’avoir fait un QE, mais de ne pas avoir fait de QE en même temps que les US et d’avoir conservé des taux supérieurs à ceux de la Fed – Bref d’avoir fait preuve d’arrogance et de retard à l’allumage, comme d’habitude…

        En tout cas, on peut dire adieux aux Startups européennes … maintenant que les boites US sont gorgées de PQ, les rachats et les destructions vont aller bon train.

        • « les QE US et UK auraient eu un quelconque effet d’investissement en Europe » : les divers QE ont eu un effet indéniable sur l’Europe. Ils ont soutenus artificiellement les cours des actions et des dettes publiques… A propos de carry trade, un jour prochain, quand la messe sera dite, il sera intéressant d’analyser les interactions entre l’euro et le yen, deux monnaies pareillement maltraitées par leurs BC respectives.

          Alors, avec tous ces beaux euros, une fois acté sans effort quelques profit temporaires grâce à la BCE, que pourra bien faire un banquier ? Investir dans la dette française ? Investir en Italie ou en Espagne ? En Grèce peut-être ? Avec le risque nouveau que fait peser la fragmentation du QE entre les banques centrales nationales, sans doute que certains vont y réfléchir à deux fois avant de se faire piéger. Et comme le même QE va assécher le marché des bonnes dettes allemandes, celles que tout le monde s’arrache, il ne reste plus grand chose de fiable. Même SuperMariole, supposé neutre, a perdu ses nerfs par plus tard qu’aujourd’hui, à propos de l’absence de réformes réelles et de l’absence de sanctions de l’Union envers les impécunieux mal gérés. Il sait bien que ça sent mauvais, plus que jamais. C’est même à se demander s’il n’y avait pas un petit côté désespéré dans son QE, une sorte de tapis de joueur de poker qui mise ses derniers chips. Sérieusement, le mieux avec ces euros inutiles, c’est encore de s’en débarrasser tant que c’est possible pour se réfugier dans le dollar, loin du risque d’explosion de l’euro qui augmente en flèche.

          A propos des investissements extérieurs suite à une injection monétaire, l’excès de monnaie dévalorise les investissements déjà réalisés, facilitant les rachats par l’étranger d’actifs à prix cassé. Comme on le voit, il ne s’agit pas de nouveaux investissements mais de remplacement des précédents propriétaires par d’autres. Au contraire, une monnaie forte est un meilleur filtre contre ce genre de flux extérieurs agressifs. Si la monnaie forte attire les capitaux par la promesse de rendements élevés, en contrepartie elle élève le coût d’entrée, favorisant les bons investissements productifs. Le QE, loin de protéger, dilapide l’existant. C’est le drame de toutes les monnaies faibles, atteintes de « keynésite » aiguë (sauf le dollar qui profite partiellement de sa situation d’exception en tant que monnaie mondiale).

          Quant à la demande de crédit, il s’agissait évidemment d’évoquer la demande privée, celle que le QE prétend soutenir. On a bien tous compris que le QE est un achat (presque) direct de dettes publiques pour sauver les Obèses impécunieux, parfaitement contraire aux traités, quitte à sacrifier l’économie productive pour cela.

          On ne peut que vous encourager à lire Friedman dans le texte, pas certaines fadaises récentes à propos de son oeuvre.

          • Je vous suis complétement, je crois que vous avez mal interprété mes propos : quand je dis « La monnaie unique doit être gérée comme une monnaie flottante indexée sur une inflation/déflation sur la zone Euro rendue nulle par la variation des taux et la mise à disponibilité du volume monétaire suffisant. » je traduit juste du monétarisme dans la plus grande orthodoxie.

            Il est clair que la BCE a fait exactement le contraire et s’est accroché à une politique budgétaire (le pacte de stabilité) en attendant que ca se corrige tout seul bricolé de Keynésianisme tout aussi farfelu (le plan de relance de Flamby) en essayant de corriger à contrario.

            Le mélange des deux fait du gros n’importe quoi tout à l’envers : inaction de la BCE quand il y avait quelque chose à faire et action de la BCE quand il n’y a plus rien à faire, normes budgétaires au lieu de réformes, etc…

            Le problème de fond est que la dette des Etats crée l’aspirateur à liquidité : on est bien d’accord.

            Ca ne sert à rien de se braquer sur des pactes de stabilité (le contenu de l’article) avec des dettes aussi importantes, en constantes augmentations, une part du public aussi importante, des différences de taxations entre les pays aussi importantes, des différences de taux de change réels (PIB/niveaux de vie) aussi importants et qui continuent à diverger, etc… il faudrait d’abord régler ces problèmes : laisser la BCE faire son boulot et uniquement son boulot (monnaie forte, stable et inflation/déflation nulle) et faire les réformes structurelles nécessaires.

            Le seul point où je ne vous suis pas, c’est sur le coté catastrophique de toute cette marmelade : vu le % de dépense publique, vu le % de PIB fait par le service vs la vraie création de valeur, bricolages monétaires, etc … ça peut tenir un sacré bout de temps comme cela : d’un coté c’est plutôt une chance pour les gens, de l’autre, ca n’aide pas du tout à réformer.

  • Il est toujours savoureux de lire un « libéral  » demander davantage de règles !

    • Ou en tout cas… de mauvaises règles.

      Règles d’or, X % du PIB, et autres indicateurs aussi synthétiques que farfelus sont l’arbre pour cacher la forêt.

      L’état ne devrait pas dépenser davantage que ses recettes.

      C’est aussi simple que cela.

      Et chaque hausse des recettes devrait être validée par ceux qui la paieront.

      Ce double verrou est le seul moyen pour en finir une fois pour toute avec la folie du « toujours plus », et la démence du « déficit permanent ».

    • Il s’agit de règles contre l’État et non contre la société civile et les individus.

  • Quel rapport y a t’il entre un individu français et le PIB ?
    C’est bien de faire des sériés de PIB de chaque pays européen avec une classification croissante ou décroissante. A quoi ça sert ?

  • Les commentaires sont fermés.

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