Millefeuille administratif ou subsidiarité ?

reforme-territoriale

Le principe de subsidiarité doit guider la véritable réforme territoriale à venir.

Par Jacques de Guenin.

Clergé-noblesse-tiers état credits Internet archive book (licence cc)

Voici une caricature de l’époque prérévolutionnaire qui montre un homme du pauvre peuple portant sur ses épaules un membre du clergé et un noble. Eh bien depuis cette époque, la situation n’a fait qu’empirer. Aujourd’hui, voici les parasites qui pèsent sur les épaules du malheureux citoyen.

  • L’État (président de la république, gouvernement, parlement).
  • 27 Régions
  • 101 Départements
  • 342 Arrondissements
  • 4 052 Cantons
  • 36 646 communes

Le problème n’est pas tant le nombre d’échelons, encore qu’il gagnerait beaucoup à être diminué, que l’éparpillement des responsabilités et des financements. Chaque échelon a quelque chose à dire sur n’importe quelle activité économique ou sociale. Il en résulte une dilution des responsabilités et la nécessité de passer par plusieurs échelons pour obtenir la moindre autorisation de faire quelque chose, d’où une augmentation des délais et des coûts nécessaires pour accomplir n’importe quelle activité nouvelle.

La dilution des responsabilités

René Millefeuille administratifAinsi, au moins huit services s’occupent du marais poitevin : l’État, deux régions, trois départements, l’agence de l’eau Loire-Bretagne et le conservatoire de l’espace littoral. Un dossier quelconque d’investissement consacré au marais traînera d’un service à l’autre, chacun ajoutant son grain de sel, s’il ne fait pas appel à un bureau d’études. Dans un autre genre, Besançon compte trois offices du tourisme, un pour la ville, un pour le département et un pour la région. De tels exemples sont innombrables.

En outre, toute activité nouvelle voit son financement partagé entre plusieurs échelons, ce qui diminue la responsabilité de chacun et ne clarifie pas l’utilisation de leurs ressources. Ainsi, ma sympathique communauté de communes d’Aire sur l’Adour vient d’achever une médiathèque. 60% du coût total a été financé par des subventions de l’État, de la région Aquitaine et le département des Landes. On se demande en quoi chacune de ces entités est en mesure d’apprécier la pertinence du projet.

Une autre cause de la croissance des dépenses des collectivités locales est l’irresponsabilité fiscale qui fait qu’en moyenne, la part d’un projet d’investissement supportée directement par les contribuables d’une collectivité est de l’ordre de 25 à 30% de la dépense totale, l’État intervenant au nom de la péréquation.

La première des choses à faire pour améliorer le système serait donc de donner à chaque échelon une responsabilité unique et totale sur une activité donnée, financée exclusivement par les impôts levés par cet échelon. Accessoirement, cet exercice permettrait de décider beaucoup plus facilement quel échelon pourrait être supprimé.

Que personne ne croie que ce soit facile : c’est l’une des choses que préconisait la commission initiée par Sarkozy en 2008 et présidée par Balladur, mais les égoïsmes et la soif de pouvoir des élus locaux en ont eu rapidement raison.

Le coût du personnel

Un second inconvénient du système actuel est son coût en personnel, qu’aucune barrière ne limite, car le contribuable ne voit guère le rapport entre ce qu’il paie comme impôts et le coût des élus comme du personnel que ces élus recrutent sans aucune sanction.

Commençons par le nombre de ministres. Aux États-Unis, ils sont 15, correspondant chacun à un « département » (l’équivalent d’un ministère), dont le nombre ne varie pratiquement pas, car chacun représente l’une des fonctions éternelles de l’État qui sont : les Affaires étrangères, le Trésor, la Défense, la Justice, l’Intérieur, l’Agriculture, le Commerce, le Travail, la Santé et les Services sociaux, le Logement et le Développement urbain, les Transports, l’Énergie, Secrétaire l’Éducation, les Anciens combattants et la Sécurité intérieure (Homeland Security, le plus récemment créé, à la suite des attentats du 11 septembre).

Sous chaque présidence, il y a eu des ministres qui viennent de l’entreprise, de la Finance ou de l’Armée. Tout le monde se souvient de McNamara, président de Ford, nommé ministre de la Défense sous deux présidents, ou plus récemment de Colin Powell, chef d’État-Major des armées, nommé ministre des affaires étrangères sous George  W. Bush Jr.

En France, le nombre de ministres varie de 15 (pour deux courtes périodes, une sous Raymond Barre, une sous Nicolas Sarkozy) à une quarantaine. Ils ont parfois des dénominations ridicules, comme ministre du développement durable. Les ministres sont nommés non pour leur compétence, mais pour satisfaire des hommes ou des femmes politiques influents. Ils ne viennent jamais de l’entreprise, de la Finance ou de l’armée.

Nous avons ensuite :

  • Sénateurs : 348 (aux États-Unis il n’y en a que 100 pour 5 fois plus d’habitants)
  • Députés: 577 (435 aux États-Unis)
  • Conseillers régionaux : 1 880
  • Conseillers généraux: 4 052
  • Présidents de communautés et syndicats de communes: 16 750
  • Vice-présidents: 100 000
  • Maires : 36 646
  • Adjoints aux maires : 100 000
  • Conseillers municipaux : 526 000, mais ces derniers ne coûtent rien.

Ajoutons qu’aux États-Unis environ 40% des parlementaires sont des chefs d’entreprise, contre 4% en France. Sans tenir compte des 74 députés européens, ni des 233 membres du Conseil économique, environnemental et social, parce qu’ils ne sont pas dans la hiérarchie ci-dessus. L’existence de ce dernier conseil, que l’on trouve aussi dans chacune des régions, est un superbe exemple de la façon dont le pouvoir gaspille nos deniers et le temps de gens de valeur en palabres et rapports sans résultats tangibles. Pour réformer le système, il y a deux façons de concevoir l’affectation des responsabilités à chacun des échelons: la façon constructiviste, autoritaire et descendante qui a toujours été celle de l’État français, et la façon libérale ascendante connue sous le nom de subsidiarité.

Le principe de subsidiarité

Ce dernier principe a été défini dans l’encyclique « Quadragesimo anno » du pape Pie XI, en 1931 :

De même qu’on ne peut enlever aux particuliers, pour les transférer à la communauté, les attributions dont ils sont capables de s’acquitter de leur seule initiative, et par leurs propres moyens, ainsi ce serait commettre une injustice, en même temps que troubler de manière très dommageable l’ordre social, que de retirer aux groupements d’ordre inférieur, pour les confier à une collectivité plus vaste, et d’un rang plus élevé, les fonctions qu’ils sont en mesure de remplir eux-mêmes (…) Que l’autorité publique abandonne donc aux groupements de rang inférieur le soin des affaires de moins d’importance où se disperserait à l’excès son effort ; elle pourra dès lors assurer plus librement, plus puissamment, plus efficacement les fonctions qui n’appartiennent qu’à elle, parce qu’elle seule peut les remplir.

L’approche constructiviste est si naturelle en France, que c’est celle qu’emploient même deux associations libérales amies pour lesquelles j’ai une grande admiration, voire une véritable affection. L’Ifrap et l’IREF. L’approche libérale n’a pour l’instant que deux militants connus : Jacques Gautron et moi. J’espère qu’il y en aura davantage à la fin de cet exposé. Ceci dit, il est clair que l’approche constructiviste permettra d’obtenir des progrès plus rapidement que l’approche libérale, vu la mentalité dominante des Français, mais cet exposé a pour ambition de faire évoluer cette mentalité, car l’utilisation du principe de subsidiarité gardera son intérêt lorsque la méthode constructiviste aura réussi à simplifier le millefeuille.

La différence la plus radicale entre les deux approches concerne le nombre de communes. L’approche constructiviste considère qu’il y en a beaucoup trop, mais au fond, sa motivation plus ou moins consciente est la simplification du travail de l’État, lequel envoie ses directives jusqu’à la mairie du plus petit village. Et des directives, il y en a beaucoup : en moyenne au moins une par semaine. Nous donnerons plus loin des exemples de leur nocivité.

L’approche libérale, animée par le principe de subsidiarité, considère que beaucoup de choses peuvent se faire beaucoup mieux et de manière plus pertinente au niveau des communes. Elles sont plus adaptées aux circonstances locales et elles évoluent favorablement grâce aux comparaisons qui se font d’un village à l’autre.

L’esprit communal

Frédéric Bastiat
Frédéric Bastiat

Parmi les 36 646 communes, que compte la France, il y en a environ 28 000 ayant moins de 1000 habitants, totalisant 14 millions d’habitants et 9 millions d’électeurs. Or dans une commune de moins de 1000 habitants, tout le monde se connait directement ou indirectement, et il en résulte cinq avantages absolument décisifs :

  • L’entraide règne.
  • Il n’y a pratiquement pas de vols, de meurtres ou de violences.
  • Le maire est abordable.
  • Le maire est élu pour ses capacités et non en fonction de ses inclinations politiques.
  • Les mesures collectives sont prises en fonction de la réalité et non des idéologies plus ou moins fumeuses des hommes au pouvoir. Elles sont donc beaucoup plus adaptées aux besoins réels des habitants.

J’ai vérifié ces avantages, d’une part dans la commune de 430 habitants dont j’ai été le maire, d’autre part dans la tour Défense 2000, à Puteaux, qui héberge un millier d’habitants de 22 nationalités sur 52 étages. Les premières années, les habitants s’ignoraient, il y avait des détritus jetés par les fenêtres, des dégradations, voire des vols. On m’a demandé de prendre la tête du Conseil Syndical. J’ai alors cherché à comprendre pourquoi il existait une telle différence entre la tour et mon village et j’ai fini par comprendre : dans la tour, les gens s’ignoraient les uns les autres. J’ai alors créé un petit périodique que j’ai nommé « Le Village Vertical », auquel j’ai fait participer divers volontaires, et grâce auquel j’ai donné des nouvelles sur la vie dans la tour, annoncé des réunions, et last but not least, incité les gens à se dire bonjour dans l’ascenseur. Et la tour est devenue civilisée malgré ses 22 nationalités.

En écrivant l’histoire de mon village (celui des Landes), j’ai pris la mesure de tout ce qui était accompli et financé localement au début du siècle dernier. J’ai pris aussi la mesure de tout ce que le pouvoir central s’est approprié depuis, et la perte d’efficacité et de qualité qui en a résulté. Je vais prendre pour exemple la solidarité, la santé et l’instruction.

Aussi loin que l’on remonte dans les archives du Conseil municipal, il a existé dans la commune un Bureau de bienfaisance. Il se composait de 6 membres. Il était présidé par le maire, et son secrétariat était assuré par le secrétaire de mairie. Les quatre autres membres étaient élus par le Conseil, mais ne faisaient généralement pas partie du Conseil. Il se réunissait le 1er dimanche de chaque mois, à 7h du matin !

Ce Bureau de Bienfaisance examinait cas par cas les demandes d’aide et adaptait cette aide à la situation du demandeur. Les attributions étaient de diverses natures et elles étaient adaptées aux besoins de chaque cas. Elles pouvaient être en argent, en distribution périodique de bons de pains, ou en assistance médicale gratuite. La commune versait un forfait annuel à un médecin, lequel venait visiter gratuitement les malades dans le besoin. Le bureau se coordonnait avec des institutions de bienfaisance privées départementales ou nationales, telles que Le Relèvement des malheureux, L’Assistance par le travail, L’amélioration de l’hygiène des familles pauvres, La protection des enfants du premier âge. Le Bureau tenait une comptabilité rigoureuse de toutes ses actions.

Société de secours mutuel

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En 1890, les habitants de la commune se sont dotés d’une Société de secours mutuel. La différence avec le Bureau de bienfaisance est qu’il s’agissait d’une assurance. Ses membres payaient une cotisation annuelle et la Société leur venait en aide en cas de maladie, elle leur payait une petite retraite et soulageait leur famille en cas de décès. Précisons qu’à l’époque, la commune avait 750 habitants.

La société bénéficia de l’expérience déjà acquise par d’autres communes qui s’étaient lancées beaucoup plus tôt. Frédéric Bastiat écrivait en effet dès 1850 :

J’ai vu surgir spontanément des sociétés de secours mutuel, il y a plus de vingt-cinq ans parmi les ouvriers et les artisans les plus dénués, dans les villages les plus pauvres du département des Landes [ …] Dans toutes les localités où elles existent, elles ont fait un bien immense. Les associés s’y sentent soutenus par le sentiment de la sécurité, un des plus précieux et des plus consolants qui puissent accompagner l’homme dans son pèlerinage ici-bas. De plus, ils sentent tous leur dépendance réciproque, l’utilité dont ils sont les uns pour les autres; ils comprennent à quel point le bien et le mal de chaque individu ou de chaque profession deviennent le bien et le mal communs; […] enfin ils sont appelés à exercer les uns sur les autres cette surveillance vigilante, si propre à inspirer le respect de soi-même, en même temps que le sentiment de la dignité humaine, ce premier et difficile échelon de toute civilisation.

L’esprit de notre Société était parfaitement décrit par les lignes ci-dessus.
D’après les statuts de 1890, la société avait pour objet :

  • de payer aux malades une indemnité pendant la durée de leur maladie,
  • de constituer une caisse de pensions viagères de retraite,
  • de pourvoir aux funérailles.

Comme l’indiquait Bastiat, l’adhésion à la Société exigeait un comportement responsable : les statuts précisent : « Aucun secours n’est dû pour les maladies causées par la débauche ou l’intempérance, ni pour les blessures reçues dans une rixe, lorsqu’il est prouvé que le membre participant a été l’agresseur, ni pour les blessures reçues dans une émeute à laquelle il aura pris une part volontaire, ni lorsque le membre participant est atteint de petite vérole s’il ne justifie pas qu’il a été vacciné » !

La création de la Sécurité Sociale après la fin de la Guerre 45 a tué le Bureau de bienfaisance et l’essentiel de la Société de secours mutuel. Jusqu’en 1999, il ne restait à cette dernière que les enterrements, ce qui était tout de même assez précieux car cela garantissait :

  • l’égalité devant la mort,
  • le soutien moral et une indemnité versée aux familles endeuillées,
  • la participation aux obsèques de toute une communauté.

La société payait les fossoyeurs et assurait le transport du défunt depuis son domicile.
Mais à partir de 1999, l’État jugea bon de réglementer les enterrements. Même les fossoyeurs durent être agréés ! Les habitants de la commune durent prendre une entreprise de pompes funèbres homologuée pour faire la fosse, transporter le corps et le mettre dans la tombe. Ces opérations sortirent donc du domaine de la société. Seule demeure la participation aux obsèques et une somme d’argent est toujours versée par la Société à la famille du défunt.

Les visiteurs de quartier jouent un rôle capital dans l’organisation : ils allaient autrefois rendre visite aux malades et leur portaient les indemnités. Aujourd’hui comme autrefois, ils se rendent dans les familles des défunts et informent les membres de leur quartier de la date et du moment des obsèques.

Entraide et assurance mutuelle décentralisées

bureaucratie credits Harald Groven (licence creative commons)Comme on le voit, l’entraide et l’assurance mutuelle existaient dans les communes bien avant l’invention de la Sécurité sociale. Étant décentralisées, elles étaient efficaces, peu vulnérables aux fraudes et ne laissaient tomber personne.

Ce n’est qu’en 1833 que la loi Guizot imposa aux communes de plus de 500 habitants de financer une école de garçons. Ce n’est qu’en 1867 que cette disposition fut étendue aux filles. Enfin, ce n’est qu’en 1881 et 1882 que les lois Ferry instituèrent l’enseignement primaire public gratuit, laïc et obligatoire.

Mais les communes n’avaient pas attendu l’État pour instruire leurs enfants.
Au moyen âge, un des premiers soins d’une paroisse était de désigner un « Régent » – on dirait aujourd’hui un instituteur – pour apprendre aux garçons à lire, écrire, compter et prier Dieu. Choisi par les habitants, ces derniers s’engageaient à le loger et le nourrir à tour de rôle. Il était payé par la commune. Les écoles étaient quelque peu payantes. Bien entendu, il y en a toujours eu un dans ma commune.

Vous avez toutefois remarqué que ledit régent ne s’occupait que des garçons. Dans ma commune, l’enseignement des filles fut assuré à partir de 1869 par des religieuses. Cette année-là, grâce à des dons particuliers, un couvent fut ouvert par trois religieuses venues d’une autre paroisse. Elles furent accueillies avec enthousiasme par la population. Vouées à l’enseignement et à l’éducation des enfants, les religieuses se mirent immédiatement à l’œuvre avec intelligence et dévouement. Les résultats ne se firent pas attendre. On remarqua bien vite que les jeunes filles élevées à l’école des bonnes sœurs avaient acquis une urbanité, une politesse exquise et simple, un maintien réservé et des habitudes de travail. Leur influence continuait lorsque les jeunes filles ayant quitté l’école, venaient leur rendre visite le dimanche entre les offices de la paroisse.
Vers 1880, l’administration de l’instruction publique fit le siège de la commune et des religieuses pour les engager à accepter le titre d’institutrice communale, leur faisant valoir que c’était le seul moyen d’empêcher la création d’une école communale dirigée par une institutrice laïque. Les religieuses, après consultation de leur hiérarchie, résistèrent d’abord, mais comme c’était pour elles une question de vie ou de mort, elles finirent par accepter, en 1882, de devenir institutrices communales.

Alors, allez-vous me dire, c’est très bien de conserver les 28 000 communes de moins de 1000 habitants, mais que faire des 8 646 autres. Je vous répondrai qu’il serait bon de renforcer chez elles la notion de quartiers, de façon à développer chez les habitants d’un quartier un sentiment d’appartenance et de solidarité. Quelques maires l’ont fait. Mais il vaut mieux ne pas attendre que ce soit fait partout pour simplifier le millefeuille administratif.

À vrai dire, quelle que soit la taille des communes, rien ne les empêche de s’associer entre elles pour créer une école, un lycée, une université, un aéroport, etc. Rien ne les empêche non plus de faire exploiter ces entités par des sociétés privées. Leurs associations se borneraient alors à les contrôler.

En poussant ce schéma, on voit que la France pourrait se composer d’associations de communes et d’un État limité à ses fonctions régaliennes, plus peut-être la gestion des routes et du réseau ferré (je dis bien du réseau et non de la SNCF), pour éviter des duplications coûteuses. Dans ce schéma, les impositions se feraient au niveau de la commune, ce qui introduirait un sens des responsabilités bien plus grand dans le choix des participations aux projets intercommunaux.
Je ne me fais aucune illusion sur les chances de voir se réaliser un tel schéma dans notre pays, et il vaut mieux dans l’immédiat réduire le mille feuilles de façon constructiviste que de ne rien faire, à condition toutefois de conserver toutes les communes. Mais il est bon d’orienter les réflexions sur un processus de subsidiarité. Après tout, lorsqu’on a bien compris l’intérêt du schéma, il est possible de faire des pas dans ce sens.

Communautés de communes

Il y a quelques années, un pas original et intéressant a été franchi avec la création des communautés de communes. L’adhésion à une telle communauté est volontaire, et les communes décident librement des activités qu’elles mettent en commun. Ainsi, la communauté de communes d’Aire sur l’Adour, à laquelle appartient ma commune, a été créée en 1992. Au départ, elle comprenait 12 communes du département des Landes. Puis 5 communes voisines du département du Gers ont demandé à en faire partie. 5 autres communes du Gers ont demandé à en faire partie dans un deuxième temps. Elle regroupe donc maintenant 22 communes.

Les activités mises en commun ont été d’abord

  • la voirie
  • l’aménagement de l’espace
  • le développement économique

Puis au fil des années s’est ajouté :

  • la protection de l’environnement
  • le tourisme
  • la collecte et l’élimination des déchets
  • l’Établissement pour les personnes âgées dépendantes (EPAD).

Aucune de ces activités ne pouvaient être sérieusement entreprises au niveau de la commune et tout le monde se félicite de leur mise en commun. Notons qu’au sein même de cette communauté, plusieurs communes voisines ont créé une école communautaire, ce qui a permis aux enfants d’avoir un instituteur par classe, au lieu d’un seul pour toutes les classes et de se doter de moyens informatiques.

Ce courant, pour une fois libéral, a pris une certaine importance en France, puisqu’il existe aujourd’hui :

16 756 Intercommunalités, dont :

  • 2223 communautés de communes
  • 228 communautés urbaines
  • 14305 syndicats intercommunaux

Le modèle libéral, fondé sur la subsidiarité n’est donc pas de la pure utopie. Il fonctionne très modestement en France, mais parfaitement en Suisse. Dans ce pays remarquable, il n’y a que trois niveaux :

  • La commune
  • Le Canton
  • L’État confédéral.

Les cantons jouissent d’une grande autonomie. Ils ont leur propre parlement. Ils jouissent de droits étendus dans les domaines de l’éducation, de la santé publique, de la police du commerce, de l’aménagement du territoire, du maintien de l’ordre public et de l’organisation judiciaire. Les communes se différencient par conséquent fortement d’un canton à l’autre, non seulement par leur taille mais aussi par leur structure administrative et politique ainsi que par les tâches qu’elles accomplissent. Communes et Cantons ont d’importantes compétences en matière fiscale (30% des dépenses publiques sont financées par les communes, 35% par les cantons contre 35% par la Confédération).

Entre l’État confédéral et les cantons, il existe une concertation quasi permanente et la Confédération prend régulièrement l’avis des gouvernements cantonaux. L’article 3 de sa constitution est ainsi rédigé :

Les cantons sont souverains en tant que leur souveraineté n’est pas limitée par la constitution fédérale, et, comme tels, ils exercent tous les droits qui ne sont pas délégués au pouvoir fédéral.

Le mot le plus important de ce texte est le mot « délégués ». Tout pouvoir exercé par l’État Fédéral est un pouvoir délégué par les cantons, ce qui est l’essence même de la subsidiarité.


Cet article est une communication présentée au Cercle Bastiat dans le cadre du « week end de la liberté ».


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