Idées pour une vraie réforme territoriale

La réforme territoriale de François Hollande ne résoudra aucun des maux du millefeuille administratif. Voici quelques propositions plus audacieuses.

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Idées pour une vraie réforme territoriale

Publié le 18 juin 2014
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Par Vincent Benard

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La « réforme territoriale » annoncée par l’Élysée semble avoir été conçue à la va-vite, sans analyse de fond des tares de notre modèle, pour donner aux électeurs l’illusion que le gouvernement agit en profondeur tout en se contentant de gratter le vernis du fonctionnement de notre société.

L’on peut proposer une réforme territoriale bien plus audacieuse sans réinventer la démocratie : notre voisin Suisse dispose déjà d’une expérience incomparable en matière de société ultra-décentralisée, où l’action publique part de la volonté du citoyen et ne délègue à chaque échelon supérieur que ce qui lui parait devoir l’être. De surcroît, la Suisse est une « confédération » et non une fédération, ce qui implique que l’échelon local peut reprendre une délégation qu’il a donnée à l’échelon supérieur, et à l’extrême, on peut imaginer qu’un canton puisse quitter la confédération si celle-ci ne donnait plus satisfaction. Ce modèle a amplement montré son efficacité, la Suisse, pays sans ressource naturelle, parmi les plus pauvres d’Europe au début du XIXème siècle, est aujourd’hui un des trois plus riches avec la Norvège et le Luxembourg.

Certes, me direz-vous, « mais enfin, la France a une longue tradition d’unicité de la loi sur son territoire, importer la culture et le modèle Suisse de but en blanc ne fonctionnerait pas automatiquement chez nous ». Cette question est pertinente. Tout sociologue sait que l’importation d’un modèle extérieur sans précaution dans une organisation elle-même pourvue de traditions très ancrées est vouée à l’échec. Mais on peut, à mon avis, concilier le meilleur des deux mondes.

Poussons jusqu’au bout la logique de deux raisonnements opposés, ceux qui veulent rapprocher la décision du citoyen, et ceux qui veulent une certaine unicité d’action publique au niveau national. Dans ce cas, il n’y a que deux niveaux de décision réellement utiles : la commune, parce qu’elle est la plus proche du citoyen, et l’État, parce qu’on conçoit assez mal une armée, une diplomatie et une police purement locales, ou même régionales.

Les deux échelons intermédiaires que sont le département et la région ne sont finalement que des institutions bâtardes qui ne peuvent gérer correctement les problématiques régaliennes, tout en éloignant la décision politique du citoyen sur les autres sujets, et ne sont en général considérés par les communes que comme de grands tiroirs-caisses pour subventionner des projets d’intérêt purement local.

À l’état, l’armée, la diplomatie, la police nationale (le crime est géographiquement mobile…), l’organisation générale des tribunaux, le vote des lois à caractère pénal, et le soin de fixer des cadres législatifs suffisamment communs mais avec de bonnes marges de manœuvres pour l’action des communes. Pour ce faire, l’État aurait comme ressource les impôts indirects, principalement la TVA, et quelques recettes vouées à diminuer dans le temps, comme la TIPP, etc.

Aux communes, dont le regroupement éventuel serait évidemment soumis à référendum local, tout le reste, mais uniquement dans la mesure où l’action privée serait impuissante à délivrer certains services. Pour ce faire, les communes auraient accès à une ressource fiscale unique, une Flat Tax calculée à la fois sur les revenus des ménages et les gains « corporate ». Le niveau national se bornerait à définir l’assiette de l’impôt, mais les communes en fixeraient le taux, ce qui les placerait en situation de très saine concurrence fiscale, avec un impôt ultra-lisible pour les citoyens. On pourrait d’ailleurs imaginer que toute augmentation du taux de Flat Tax oblige les communes à recourir à un référendum budgétaire, une baisse pouvant par contre être votée simplement en conseil municipal. Initialement, le taux de cette Flat Tax pourrait être de l’ordre de 15% des revenus, avec pour seule niche une réduction du revenu imposable d’environ 10 000 € par enfant à charge (calcul).

Aucun échelon intermédiaire ne pourrait prélever l’impôt. Un maire aurait donc des moyens plus importants qu’aujourd’hui, mais la concurrence entre collectivités limiterait ses ardeurs fiscales.

Une municipalité pourrait être soit très libérale et prendre très peu d’impôts, soit très redistributrice, d’inspiration sociale-démocrate, et plus coûteuse. De même, elle aurait toute latitude pour confier ses missions à des fonctionnaires ou à des structures privées, le droit du travail de la fonction publique étant ramené dans le droit commun. La concurrence entre collectivités permettrait à tout un chacun de trouver celle dont le rapport prestations/prix collerait le mieux à ses aspirations. En outre, les contribuables sauraient qui aller trouver si les impôts augmentaient de façon déraisonnable. Alors qu’un ministre des finances à Paris, technocrate désincarné, où même un adjoint aux finances de conseil régional – élu à la proportionnelle de surcroît –, n’auront que faire des récriminations des vaches à lait dont ils pressureront le pis, un maire aura à cœur de ne pas mécontenter des contribuables si proches…

Concernant les tâches qui ne pourraient être gérées efficacement par les communes (par exemple, la création et l’entretien d’infrastructures interurbaines, la mutualisation de polices locales ou des services de secours, ou la gestion d’un chèque éducation, l’école en tant que service étant privatisée…), les communes en délègueraient l’exécution à une structure de type GIE1 intermédiaire, dont les salariés seraient également de droit privé. Le GIE n’aurait pas de structure politique propre mais un conseil d’administration, à élire ou désigner par les maires du périmètre du GIE.

En phase initiale, le contour de certains GIE serait peut être celui des actuels départements, mais gageons qu’assez vite, ce contour évoluerait, selon les souhaits des communes participant au GIE : scissions, évolutions limitrophes, etc. Ajoutons que les GIE pourraient être soit multimissions (un GIE pour toutes les missions confiées à l’échelon supra-communal), soient thématiques (GIE route, GIE chèques sociaux, etc.).

De par sa proximité des décideurs communaux, l’échelon départemental paraît ici mieux adapté que l’échelon régional. Mais peut être que des communes choisiraient un échelon infra ou supra départemental, les rares projets dépassant ce cadre étant gérés dans une logique de projet commun entre différents GIE, et non dans une logique de création de structure politique dédiée.

Le principe de subsidiarité gouvernerait l’action des GIE : les communes pourraient déléguer plus difficilement aux GIE leurs prérogatives qu’elles ne pourraient les reprendre. En outre, l’assemblée départementale des maires devrait décider quel pourcentage des recettes communales chacune apporterait aux GIE publics. Voilà qui les obligerait à s’interroger sur leur efficacité, car en cas de dérapage des coûts, les communes pourraient baisser leurs contributions, reprendre des délégations concédées aux GIE, etc.

Enfin, les missions confiées aux GIE pourraient être sans état d’âme privatisées, totalement ou partiellement.

Naturellement, ce ne sont là que de grandes lignes brossées à traits grossiers, qui mériteraient d’être affinées. Mais ainsi mises en concurrence, les communes auraient intérêt à rechercher, pour résoudre les problèmes se posant sur leur territoire, les solutions les plus efficaces, en évitant au maximum les considérations idéologiques. Elles en viendraient le plus souvent à privilégier la recherche de solutions partiellement ou totalement privées, que la société civile locale ne manquerait pas d’élaborer, de la façon la plus adaptée qui soit aux contraintes locales.

Conclusion

La proposition qui précède est évidemment utopique dans le contexte français actuel, et on peut en imaginer d’autres, pourvu qu’elles respectent les principes de subsidiarité, de responsabilité fiscale, de liberté de choix des méthodes et périmètres d’intervention, et de prépondérance a priori de la société civile sur le secteur public. Espérons sans trop y croire que les textes présentés comporteront, de ce point de vue, de bonnes surprises, mais l’évaluation des annonces initiales du gouvernement laisse craindre que la réforme créera beaucoup de remous pour des résultats faibles, voire contre-productifs.


Sur le web.

Lire aussi :

Du même auteur :

  1. Un GIE, « Groupement d’Intérêt Économique », est une « quasi-entreprise » qui ne peut facturer qu’à ses actionnaires (ou ses associés), moyennant franchise de TVA. Sans doute l’usage du terme GIE est-il quelque peu abusif s’agissant de structures à maîtrise d’ouvrage publique, mais l’idée est là.
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  • Après avoir lu votre texte d’hier et celui-ci, je me permets de réagir car j’ai le sentiment que vous oubliez quelque chose qui est fondamental:m la diversité des territoires. Pour vous le meilleur niveau est le département; pour d’autres, c’est la région. Pour moi c’est un mix des deux avec des communes qu’il convient de regrouper pour n’en faire plus qu’une alors que d’autres peuvent rester autonomes.
    Un exemple pour illustrer mon propos: hier vous parliez du chiffre de 20 000 habitants pour les interco. Ce nombre correspond à la population, hors résidence secondaire, du Couserans, partie de l’Ariège qui fait environ 2000 km². Ce territoire ne peut pas être administré comme une ville type Pau ou Toulouse. Mais il ne peut pas non plus rester dans son état de 96 communes. Que faire alors ?
    Une grosse région comme imaginée par super guignol ne le prendra pas en considération car il n’est pas attractif.
    Cette réforme est mauvaise car des territoires n’auront plus de visibilité. Garder les départements en l’état n’a pas de sens non plus. Avec le mille feuille administratif, ils ne sont plus là que pour engraisser les baronnies locales.
    Personnellement, je suis pour que des interco deviennent au cas par cas des villes à part entières mais à condition que cela ne crée pas du trop gros ingouvernable et amenant des préférences évidentes (chouchouter les syndicats par exemple, placer ses proches, demander la carte d’un parti pour avoir des avancements, …, aller lire turbulences09. Pas de mon bord mais très révélateur). Je suis aussi pour la suppression des départements et des régions par la création de nouveaux départements qui seront soient axés sur la ruralité, soient sur l’urbain. L’Ariège compte 120khab soit autant que Pau et son agglomération. Pourtant l’un est un département, l’autre une ville et donc ont des compétences différentes.

    Enfin, réforme territoriale pourquoi pas mais dans ce cas, il faut mettre aussi ce qui grève les budgets: le social. Pour ce dernier, Pas de droits sans devoirs obligatoires, pas de devoirs obligatoires sans droits. Quand à ceux qui viennent chercher uniquement le social et se fichent du reste, dehors ! No pasaram ! (je peux, c’est la langue de mes aïeuls)

    • Pour ce qui est du regroupement communal des très petites communes, cela doit pouvoir s’envisager sur une base volontaire par référendum.

      Pour le reste, la proposition ci dessus permet justement de s’adapter à la diversité territoriale en permettant aux entités intermédiaires de créer un/des GIE à la carte, et en donnant toute facilité aux politiques pour laisser faire la société civile là où cela est plus pertinent.

      Et effectivement, une localisation du social, voire une délégation du social au secteur caritatif privé, devrait permettre d’associer bien plus facilement droits et devoirs, que des institutions publiques désincarnées forcées d’appliquer de grand schémas nationaux.

  • J’aime bien ce projet ; il est réaliste, assez facile à mettre en œuvre avec un minimum changement.

    Il bute toutefois sur un gros obstacle politique : la diversité des communes, le fait qu’il y en ait des riches et des pauvres, est aujourd’hui considéré comme un scandale en soi.

    Nous sommes en France, et telle qu’elle est aujourd’hui, vous avez besoin de prévoir un sas de décompression, sous la forme d’une péréquation intercommunale. Sans un tel dispositif votre projet est simplement une utopie de plus.

    On dira probablement qu’une péréquation n’est pas libérale dans son principe, ça a de méchants effet pervers puisque ça déresponsabilise. Mais il y a moyen de faire ça de façon assez vertueuse : il suffit de taxer les communes de façon progressive ( la gauche adore le progressif, n’est-ce pas, mais là c’est à son détriment 🙂 ) en fonction de l’impôt par habitant qu’elles lèvent (par exemple : taux 0 jusqu’à la moyenne , puis taux flat de 50 % de ce qui dépasse), et d’affecter le produit de cet impôt à subventionner les communes qui taxent le moins (il y a plein de modalités pratiques, qui n’ont que peu d’importance). Ainsi les communes riches financeront les communes pauvres, mais de façon à pousser à la baisse les impôts versés par les habitants.
    En somme, on utilise de façon vertueuse la constatation que trop d’impôts tue l’impôt en tuant son assiette, car là, l’assiette est elle-même un impôt.

  • Le recouvrement de l’impôt limite la portée de ce projet. Les communes n’ont pas les moyens de connaître l’assiette taxable sans faire appel à l’Etat. Ce dernier étant en position de collecter effectivement la flat tax locale, il pourra toujours décider arbitrairement de la distribution des recettes aux communes au prétexte facile des inégalités. Ce projet ne peut donc fonctionner qu’en interdisant la redistribution sociale par principe, les impôts directs ou indirects étant réservés exclusivement au financement des fonctions régaliennes (armée, police, justice, réseaux, recouvrement des impôts), ce qui en toute hypothèse ne permettra pas à une commune d’inspiration « social-démocrate » d’apparaître, sauf à faire appel au volontariat privé pour développer la solidarité.

    Autre limite : les dettes. La flat tax locale est inefficace si les divers niveaux administratifs peuvent s’endetter pour dissimuler la réalité de leur gestion aux électeurs, vidant de leur sens les référendums budgétaires. C’est pourquoi les dettes publiques doivent être interdites et les administrations nationales comme locales contraintes à l’excédent budgétaire.

    Aucun projet aussi séduisant soit-il ne permet d’endiguer effectivement les dérives fiscales sans une constitutionnalisation de l’Etat régalien minimal, autrement dit sans limiter clairement le domaine d’action des élus ou des administrations et sanctionner lourdement ce qui dépasse.

    • « Les communes n’ont pas les moyens de connaître l’assiette taxable sans faire appel à l’Etat »
      hum … la plus petite commune d’aujourd’hui a plus de moyens que l’Etat du XIXieme siècle pour connaitre l’assiette taxable, elle peut le faire facilement.

      Les communes sont déjà astreintes à l’équilibre budgétaire pour la section fonctionnement ; pour la section investissement l’emprunt reste possible, et c’est plutôt logique : il vaut mieux faire payer les habitants qui profitent effectivement de l’équipement, donc après sa mise en place, plutôt que faire payer les habitant qui ne disposent pas encore de l’équipement, en forçant la commune à épargner la somme requise.

      • Les communes ne connaissent pas les revenus de leurs habitants sans faire appel aux services de l’Etat.

        1/ Vous n’ignorez sûrement pas la porosité existant entre les sections fonctionnement et investissement. 2/ Au lieu de s’endetter, une commune peut épargner préalablement dans le but de financer ses investissements. Ceci dit, une commune bien gérée n’a pas tant d’investissements que cela à réaliser. Exemple parmi des milliers d’autres : une piscine ou un stade n’ont pas besoin d’être publics pour satisfaire les besoins communaux en équipements sportifs.

      • il vaut mieux faire payer les habitants qui profitent effectivement de l’équipement, donc après sa mise en place, plutôt que faire payer les habitant qui ne disposent pas encore de l’équipement, en forçant la commune à épargner la somme requise.
        Pas d’accord. Pour quelle raison ne pourrait-on pas économiser 50% du coût du projet avant de le commencer ❓

        Un exemple : station d’épuration. On nous fait payer 100 EUR par logement, que l’on utilise 10 ou 200 M3 pendant X mois. En plus plus si vous êtes en villa, vous avez 100M3 en franchise à prix réduit, alors qu’en copro, vous partagez ces 100M3.
        Un bon sens économique aurait voulu une réserve pour diminuer la charge d’intérêts.
        A vouloir passer toujours en force, sans considérations pour ceux qui payent ces taxes, on va pousser à aller voire ailleurs :pourquoi rester en France ❓

      • à Cavaignac
        Nul besoin de connaitre les revenus des gens. Il suffit de connaitre les propriétés (taxe foncière) et les habitants (taxe d’habitation). L’IR est une saloperie économique, une machine à réduire les revenus et la croissance.
        Pour le reste, je suis d’accord, sur le principe ; mais tant que la section investissement existe, il convient que ce soit ceux qui utilisent l’équipement qui le paient.
        à MichelC
        Et si on veut que ce soient ceux qui utilisent l’équipement qui le paient, et bien il n’est pas juste de faire cotiser les habitants qui justement ne dispose pas encore de l’équipement, même et surtout sous la forme d’une épargne obligatoire sur un compte commun.

  • La subsidiarité implique non seulement un pouvoir budgétaire et fiscal de l’unité décentralisée mais aussi un pouvoir législatif.
    Si toutes les normes viennent du centre et visent à une égalité aveugle alors la capacité de choisir n’existe plus à la périphérie.
    Exemple à méditer : comment démanteler l »Education nationale » pour que l’ « Instruction publique » soit entre les mains du public.

  • « La réforme territoriale de François Hollande ne résoudra aucun des maux du millefeuille administratif. »
    Ce n’était pas le but, voici le vrai but de François Hollande.
    http://www.lepoint.fr/politique/les-elections-regionales-et-departementales-prevues-pour-decembre-2015-18-06-2014-1837336_20.php

    Je rappelle à toutes fins utiles que nous parlons d’un énarque, il ne pense donc qu’à sa petite boutique et se fiche complètement du reste.

  • D’abord : Bravo pour ces propositions créatives, intelligentes, pragmatiques et porteuses d’un (certain degré d’) espoir !
    Ceci étant dit : je suis frappé par les similarités dans le ton de votre article (et de celui de beaucoup d’autres qui se multiplient actuellement) et celui des auteurs des Lumières du XVIIIème siècle, et surtout par ce que cela pourrait impliquer – je m’explique :

    – Le ton dont je parle est celui qui mêle :
    + analyse lucide des dysfonctionnements et injustices d’un système (autrefois la monarchie absolue, aujourd’hui le déclin Français, occidental et plus largement démocratique-dirigiste-étatique);
    + usage approprié d’une ironie qui cache une sourde colère souterraine contenue, mais qui si elle n’est pas entendue finira par exploser lorsque la pression critique sera atteinte…;
    + intelligence créative et finesse dans l’élaboration et dans l’analyse de systèmes ou de procédures alternatifs nouveaux et qui seraient de nature à permettre de « réinventer totalement » le système;
    + lucidité quant au fait qu’il serait, et je vous cite « utopique dans le système Français actuel » d’espérer que vos belles propositions puissent être implémentées – hélas;

    – Les implications dont je parle sont alors les suivantes :
    + puisque le système est incapable de se réformer, il ne se réformera pas (ou alors juste à la marge, trop peu trop tard, comme au XVIIIème siècle) et la pression (interne, externe) continuera à monter inexorablement jusqu’à atteindre le seuil critique…
    + et nous aurons une révolution violente, dont les excès n’auront sans doute rien à envier à ceux de la Révolution Française, bien que forcément très différents dans leur expression;
    + Suite à quoi il deviendra possible de reconstruire un nouveau modèle sociétal et institutionnel, qui demain comme hier ne correspondra d’ailleurs sans doute pas à celui qu’avaient appelé de leurs vœux les intellectuels lucides de l’ « Ancien Régime », comme vous…

    Comme disait quelqu’un (qui ??) : l’Histoire ne se répète jamais ; cependant elle bégaie constamment.

    Qu’en pensez-vous ?

    • @ALB: Je partage, hélas, votre relatif pessimisme. Pourvu que l’histoire ne se répète pas trop à l’identique: « et les suspects seront guillotinés »…

      • La guillotine n’est heureusement plus d’actualité… Mais ce qui devrait alors l’être inclura sans doute :
        – Émeutes et désordres civils considérables;
        – Dislocation de la société civile et des services publics (non-paiement des retraites et des salaires des fonctionnaires, coupures d’électricité, interruption des transports publics);
        – Gels des comptes bancaires, bank runs, confiscation effective de l’épargne privée et ruine des épargnants;
        – Lynchages de « boucs émissaires », pillages de magasins, bandes violentes écumant les campagnes ou les beaux quartiers pour mettre la main sur tout ce qu’elles peuvent, cambriolages violents par bandes organisées…;
        – Explosion de la criminalité violente et des meurtres; Auto-défense et justice sommaire;

        … Et finalement instauration d’un régime autoritaire qui pacifiera laborieusement le pays mais ce au prix d’un appauvrissement massif et brutal de l’ensemble de la population, d’un recul considérable des libertés civiles individuelles, d’une police d’Etat puissante et dangereuse, d’exécutions sommaires de « suspects » plus ou moins coupables, d' »embastillage » d’opposants ou de boucs-émissaires)…

        … Le tout sous tutelle du FMI ou équivalent, et de l’UE / Eurozone si entre-temps la seconde n’a pas mis la France dehors (ou si la France n’en est pas « volontairement » sortie), ou si la première et la seconde ne se sont pas entre-temps complètement désintégrées, car la France n’est tout de même pas leur seul problème important…

        Et puis à la fin quand un certain ordre aura été rétabli, les Chinois et les Qataris viendront racheter ce qui vaudra encore la peine de l’être, et coloniser les populations aptes à travailler pour produire quelque chose qui les intéresse…

        Pessimiste ? Même pas, je le crains, juste réaliste… 🙁

  • Bien, sauf qu’il ne faut pas obliger pas les communes à avoir une flat tax, laissez les libres. On verra lesquelles marchent et sont attractives, les villes communistes avec leurs impôts ultra-progressifs ou les libérales avec la Flat Tax. Décentralisons à fond, fédéralisons à fond, mais pour faire jouer la Liberté de la gouvernance, pas pour imposer à tous nos critères comme eux nous imposent les leurs depuis tant de temps 😉

  • « De surcroît, la Suisse est une « confédération » et non une fédération »

    Non, la Suisse était une confédération, mais elle est devenue une fédération en se dotant d’un Etat fédéral depuis 1848. Elle a cependant gardé le terme « confédération » pour désigner cet Etat fédéral.

    « ce qui implique que l’échelon local peut reprendre une délégation qu’il a donnée à l’échelon supérieur, et à l’extrême, on peut imaginer qu’un canton puisse quitter la confédération si celle-ci ne donnait plus satisfaction »

    Je ne parierai pas dessus, car lorsque les cantons catholiques ont voulu faire une union militaire et politique entre eux, les cantons protestants les ont défaits militairement sous prétexte qu’ils violaient le pacte fédéral. Toutes les unions politiques n’aiment jamais les clauses de sortie…

    • Sinon on appellerait le gouvernement suisse le Conseil confédéral ce qui ferait vraiment trop de c…

      Après que que les cantons ont transféré une partie de leur souveraineté à l’état central c’est celui-ci qui garantit leurs constitutions (eh oui, chaque canton a sa constitution, son parlement, son exécutif, son judiciaire, sa fiscalité). Une sécession d’un ou plusieurs cantons est impensable en dehors d’une guerre d’invasion (Napoléon) ou d’une guerre civile (tel le Sonderbund des cantons catholiques qui a échoué).

      Mais lentement l’esprit centraliste gagne plus de terrain car celui qui n’arrive pas à faire passer son idée localement s’allie avec d’autres pour avancer des arguments d’harmonisation et d’égalité., ce qui n’est pas très libéral.
      Récemment des initiatives ou référendum centralistes ont été acceptés sur des objets (aménagement du territoire, résidences secondaires, les fameux minarets, promotion de la musique à l’école) qui jusque-là étaient des prérogatives des cantons. Je ne me rappelle pas d’une votation constitutionnelle qui aurait remis aux cantons la gestions d’affaires qui étaient au centre.
      On voit la même tendance avec l’Union européenne: sitôt qu’un problème surgit (dette publique et monnaie) il y a immédiatement une proposition de faire grossir la Commission aux dépens des états membres.
      C’est pourquoi j’ai de grands doutes sur la finalité, l’efficacité et le rapprochement démocratique qu’une réforme des régions/départements/communes puisse avoir.

      • @ Michel

        La Suisse suit la tendance socialiste comme tout le monde, mais plus lentement. A noter que le PS suisse est celui qui a fait le plus d’initiatives populaires fédérales, on sent bien l’envie de mettre tout le monde au même niveau.

        Par contre, la Suisse s’est essayée aux fusions de communes, mais ce n’est vraiment pas glorieux: hausse d’impôts et taxes, plus de règlements, moins de prestations, et cela était soutenu par quasiment tous les partis politiques, même ceux sensés avoir une fibre libérale…

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