Idées pour une vraie réforme territoriale

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La réforme territoriale de François Hollande ne résoudra aucun des maux du millefeuille administratif. Voici quelques propositions plus audacieuses.

Par Vincent Benard

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La « réforme territoriale » annoncée par l’Élysée semble avoir été conçue à la va-vite, sans analyse de fond des tares de notre modèle, pour donner aux électeurs l’illusion que le gouvernement agit en profondeur tout en se contentant de gratter le vernis du fonctionnement de notre société.

L’on peut proposer une réforme territoriale bien plus audacieuse sans réinventer la démocratie : notre voisin Suisse dispose déjà d’une expérience incomparable en matière de société ultra-décentralisée, où l’action publique part de la volonté du citoyen et ne délègue à chaque échelon supérieur que ce qui lui parait devoir l’être. De surcroît, la Suisse est une « confédération » et non une fédération, ce qui implique que l’échelon local peut reprendre une délégation qu’il a donnée à l’échelon supérieur, et à l’extrême, on peut imaginer qu’un canton puisse quitter la confédération si celle-ci ne donnait plus satisfaction. Ce modèle a amplement montré son efficacité, la Suisse, pays sans ressource naturelle, parmi les plus pauvres d’Europe au début du XIXème siècle, est aujourd’hui un des trois plus riches avec la Norvège et le Luxembourg.

Certes, me direz-vous, « mais enfin, la France a une longue tradition d’unicité de la loi sur son territoire, importer la culture et le modèle Suisse de but en blanc ne fonctionnerait pas automatiquement chez nous ». Cette question est pertinente. Tout sociologue sait que l’importation d’un modèle extérieur sans précaution dans une organisation elle-même pourvue de traditions très ancrées est vouée à l’échec. Mais on peut, à mon avis, concilier le meilleur des deux mondes.

Poussons jusqu’au bout la logique de deux raisonnements opposés, ceux qui veulent rapprocher la décision du citoyen, et ceux qui veulent une certaine unicité d’action publique au niveau national. Dans ce cas, il n’y a que deux niveaux de décision réellement utiles : la commune, parce qu’elle est la plus proche du citoyen, et l’État, parce qu’on conçoit assez mal une armée, une diplomatie et une police purement locales, ou même régionales.

Les deux échelons intermédiaires que sont le département et la région ne sont finalement que des institutions bâtardes qui ne peuvent gérer correctement les problématiques régaliennes, tout en éloignant la décision politique du citoyen sur les autres sujets, et ne sont en général considérés par les communes que comme de grands tiroirs-caisses pour subventionner des projets d’intérêt purement local.

À l’état, l’armée, la diplomatie, la police nationale (le crime est géographiquement mobile…), l’organisation générale des tribunaux, le vote des lois à caractère pénal, et le soin de fixer des cadres législatifs suffisamment communs mais avec de bonnes marges de manœuvres pour l’action des communes. Pour ce faire, l’État aurait comme ressource les impôts indirects, principalement la TVA, et quelques recettes vouées à diminuer dans le temps, comme la TIPP, etc.

Aux communes, dont le regroupement éventuel serait évidemment soumis à référendum local, tout le reste, mais uniquement dans la mesure où l’action privée serait impuissante à délivrer certains services. Pour ce faire, les communes auraient accès à une ressource fiscale unique, une Flat Tax calculée à la fois sur les revenus des ménages et les gains « corporate ». Le niveau national se bornerait à définir l’assiette de l’impôt, mais les communes en fixeraient le taux, ce qui les placerait en situation de très saine concurrence fiscale, avec un impôt ultra-lisible pour les citoyens. On pourrait d’ailleurs imaginer que toute augmentation du taux de Flat Tax oblige les communes à recourir à un référendum budgétaire, une baisse pouvant par contre être votée simplement en conseil municipal. Initialement, le taux de cette Flat Tax pourrait être de l’ordre de 15% des revenus, avec pour seule niche une réduction du revenu imposable d’environ 10 000 € par enfant à charge (calcul).

Aucun échelon intermédiaire ne pourrait prélever l’impôt. Un maire aurait donc des moyens plus importants qu’aujourd’hui, mais la concurrence entre collectivités limiterait ses ardeurs fiscales.

Une municipalité pourrait être soit très libérale et prendre très peu d’impôts, soit très redistributrice, d’inspiration sociale-démocrate, et plus coûteuse. De même, elle aurait toute latitude pour confier ses missions à des fonctionnaires ou à des structures privées, le droit du travail de la fonction publique étant ramené dans le droit commun. La concurrence entre collectivités permettrait à tout un chacun de trouver celle dont le rapport prestations/prix collerait le mieux à ses aspirations. En outre, les contribuables sauraient qui aller trouver si les impôts augmentaient de façon déraisonnable. Alors qu’un ministre des finances à Paris, technocrate désincarné, où même un adjoint aux finances de conseil régional – élu à la proportionnelle de surcroît –, n’auront que faire des récriminations des vaches à lait dont ils pressureront le pis, un maire aura à cœur de ne pas mécontenter des contribuables si proches…

Concernant les tâches qui ne pourraient être gérées efficacement par les communes (par exemple, la création et l’entretien d’infrastructures interurbaines, la mutualisation de polices locales ou des services de secours, ou la gestion d’un chèque éducation, l’école en tant que service étant privatisée…), les communes en délègueraient l’exécution à une structure de type GIE1 intermédiaire, dont les salariés seraient également de droit privé. Le GIE n’aurait pas de structure politique propre mais un conseil d’administration, à élire ou désigner par les maires du périmètre du GIE.

En phase initiale, le contour de certains GIE serait peut être celui des actuels départements, mais gageons qu’assez vite, ce contour évoluerait, selon les souhaits des communes participant au GIE : scissions, évolutions limitrophes, etc. Ajoutons que les GIE pourraient être soit multimissions (un GIE pour toutes les missions confiées à l’échelon supra-communal), soient thématiques (GIE route, GIE chèques sociaux, etc.).

De par sa proximité des décideurs communaux, l’échelon départemental paraît ici mieux adapté que l’échelon régional. Mais peut être que des communes choisiraient un échelon infra ou supra départemental, les rares projets dépassant ce cadre étant gérés dans une logique de projet commun entre différents GIE, et non dans une logique de création de structure politique dédiée.

Le principe de subsidiarité gouvernerait l’action des GIE : les communes pourraient déléguer plus difficilement aux GIE leurs prérogatives qu’elles ne pourraient les reprendre. En outre, l’assemblée départementale des maires devrait décider quel pourcentage des recettes communales chacune apporterait aux GIE publics. Voilà qui les obligerait à s’interroger sur leur efficacité, car en cas de dérapage des coûts, les communes pourraient baisser leurs contributions, reprendre des délégations concédées aux GIE, etc.

Enfin, les missions confiées aux GIE pourraient être sans état d’âme privatisées, totalement ou partiellement.

Naturellement, ce ne sont là que de grandes lignes brossées à traits grossiers, qui mériteraient d’être affinées. Mais ainsi mises en concurrence, les communes auraient intérêt à rechercher, pour résoudre les problèmes se posant sur leur territoire, les solutions les plus efficaces, en évitant au maximum les considérations idéologiques. Elles en viendraient le plus souvent à privilégier la recherche de solutions partiellement ou totalement privées, que la société civile locale ne manquerait pas d’élaborer, de la façon la plus adaptée qui soit aux contraintes locales.

Conclusion

La proposition qui précède est évidemment utopique dans le contexte français actuel, et on peut en imaginer d’autres, pourvu qu’elles respectent les principes de subsidiarité, de responsabilité fiscale, de liberté de choix des méthodes et périmètres d’intervention, et de prépondérance a priori de la société civile sur le secteur public. Espérons sans trop y croire que les textes présentés comporteront, de ce point de vue, de bonnes surprises, mais l’évaluation des annonces initiales du gouvernement laisse craindre que la réforme créera beaucoup de remous pour des résultats faibles, voire contre-productifs.


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  1. Un GIE, « Groupement d’Intérêt Économique », est une « quasi-entreprise » qui ne peut facturer qu’à ses actionnaires (ou ses associés), moyennant franchise de TVA. Sans doute l’usage du terme GIE est-il quelque peu abusif s’agissant de structures à maîtrise d’ouvrage publique, mais l’idée est là.