Réforme des institutions : derrière la démagogie climatique, du bon et du moins bon

Proportionnelle, réduction du nombre de députés, statut de la Corse et changement climatique : que va changer la réforme des institutions voulue par Emmanuel Macron ?

Par Nathalie MP.

Emmanuel Macron veut lancer sa réforme des institutions. Quelle formidable consécration pour Cécile Duflot ! L’ancienne ministre et dirigeante écologiste peut quitter la vie politique1 « avec beaucoup de sérénité » et le doux sentiment de la mission accomplie car de son côté, le Premier ministre a annoncé que « l’impératif de lutte contre le changement climatique » serait gravé pour l’éternité dans le marbre la Constitution ! Voilà, voilà. Il ne sera pas dit qu’à l’ère politique post COP21 dont Emmanuel Macron s’est clairement fait le chevalier vert, la Constitution ne subira pas son petit greenwashing elle aussi.

Mais oublions Cécile Duflot et reprenons au début. Mercredi 4 avril dernier, Édouard Philippe a divulgué les grandes lignes de la réforme des institutions envisagée par le gouvernement, ainsi que le calendrier prévu pour son adoption. Les trois textes nécessaires – loi constitutionnelle pour changer la Constitution, loi organique et loi ordinaire pour le reste – seront présentés en Conseil des ministres le 9 mai prochain pour une première lecture de l’Assemblée nationale avant l’été, et un vote final en 2019.

On pourrait s’étonner que le gouvernement mette ce sujet sur la table en plein tumulte des grèves SNCF au risque d’être largement inaudible, mais pour ma part, je trouve le timing plutôt finement choisi. Emmanuel Macron et Édouard Philippe se sont certainement dit que c’était le moment idéal pour montrer à l’opinion publique une volonté réformiste intacte. Ils se sont peut-être dit aussi qu’il fallait la distraire du mélodrame sur le statut des cheminots en lui fournissant d’autres sujets de discussions enflammées. La réduction du nombre de députés et l’introduction d’une dose de proportionnelle sont parfaits pour ça. Et de toute façon, cela faisait partie du programme électoral d’Emmanuel Macron. Une pierre deux coups, en quelque sorte.

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La vidéo intégrale de l’intervention d’Édouard Philippe est à découvrir ci-dessous. Il y en a pour 9 minutes au total, mais vous pouvez démarrer à partir de 02′ 30″. Tout ce qui précède consiste à dire que le projet s’inscrit dans les engagements pris par Emmanuel Macron en campagne électorale, que les ministres concernés y ont énormément travaillé, que les groupes parlementaires et les Présidents des chambres ont été abondamment consultés et qu’il s’agit de moderniser la Vème République en conservant son esprit d’équilibre entre les pouvoirs du gouvernement et ceux du Parlement. Bref, le PM fait son pitch dans le style « c’est du sérieux » :

LISTE DES PRINCIPALES MESURES PROPOSÉES

Relevant d’une Loi constitutionnelle

Conditions d’adoption : elle doit être votée dans les mêmes termes par les deux assemblées puis adoptée par référendum ou par le Congrès à la majorité des 3/5ème (article 89 de la Constitution).

– Renforcement des pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature (CSM) pour la nomination et le contrôle des magistrats du parquet.

– Fin de la présence de droit des anciens Présidents de la République au Conseil constitutionnel.

– Suppression de la Cour de Justice de la République. La mise en cause de la responsabilité pénale des ministres dans le cadre de leur fonction sera dorénavant du ressort de la Cour d’appel de Paris.

– Transformation du Conseil économique, social et environnemental (CESE) en chambre de la société civile et division de ses membres par 2 (ils sont 233 actuellement, plus des personnalités associées).

– Concernant la procédure budgétaire, le temps dévolu au vote sera raccourci, mais le temps d’évaluation et de contrôle sera étendu.

– La Corse sera inscrite dans la Constitution, afin de tenir compte de son insularité, sous le contrôle du Parlement.

– La lutte contre le changement climatique sera également inscrite (dans l’article 34 de la Constitution).

– L’idée de plafonner le nombre d’amendements a été abandonnée (heureusement).

Relevant d’une Loi organique

Conditions d’adoption : il faut l’accord des deux assemblées sur un texte identique lorsque le Sénat est concerné par la loi (article 46 de la Constitution). La voie référendaire est aussi possible.

– Réduction de 30 % du nombre de députés et de sénateurs dans des conditions qui garantissent la représentation de tous les départements et territoires. On compte aujourd’hui 577 députés et 348 sénateurs, il seront donc 404 et 244.

– Cumul des mandats dans le temps limité à 3 mandats « identiques, complets et consécutifs », sauf pour les maires des communes de moins de 9 000 habitants.

Relevant d’une loi ordinaire

– Introduction d’un dose de représentation proportionnelle à partir des élections législatives de 2022 pour 15 % des sièges de députés à pourvoir. Cela concernera donc 61 députés sur 404.

S’il existe plusieurs points de consensus, notamment la suppression de la Cour de Justice et le renforcement des pouvoirs du CSM, inutile de dire que les réactions hostiles de gauche comme de droite ne se sont pas fait attendre. Deux thèmes principaux mobilisent la grogne :

1. La baisse de 30 % du nombre de parlementaires fait le jeu de l’antiparlementarisme et consacre la monopolisation du pouvoir par l’exécutif et la haute fonction publique, elle empêche une représentation adéquate de tous les territoires et peut faire craindre des tripatouillages très politiques lorsqu’il faudra redessiner les circonscriptions forcément plus vastes et moins nombreuses. Exemple, par Stéphane Le Foll (PS) :

2. Le taux de 15 % proposé pour l’introduction d’une dose de proportionnelle aux élections législatives est jugé soit comme un dangereux retour aux instabilités de la IVème République (LR), soit comme une ridicule aumône aux petits partis. Exemple, par Marine Le Pen (FN) :

Pour ma part, je considère que le second point est inutile, voire dangereux,  tandis que j’approuve grandement le premier. Un troisième aspect, celui de l’inscription de la Corse et du changement climatique dans la Constitution, me semble relever d’un mélange de démagogie et de bouffonnerie dont on se passerait bien.

• Il est donc question de réduire le nombre de parlementaires de 30 %. Il n’est pas exclu que cette proposition tienne compte d’un peu de négociation ultérieure. Disons qu’il ne faudrait pas tomber en dessous de 25 %. Mais sous les grincements de dents, on entend une complainte qui ressemble beaucoup à celle des cheminots.

Ces derniers veulent le maintien de leur statut spécial sous couvert d’un dévouement admirable au service public ; les parlementaires s’inquiètent de la possible disparition de leur poste gentiment rémunéré, compensé et défrayé au motif cousu de fil blanc que leurs administrés vont souffrir de leur éloignement. Chaque fois qu’il est question de faire le ménage dans leur régime spécial et leurs avantages divers et variés, c’est la même levée de boucliers, ce sont les mêmes protestations grandiloquentes, c’est la démocratie qu’on assassine.

Les parlementaires sont bien les représentants d’un territoire, mais dans la fonction d’élus de la nation pour faire les lois de la nation. Quant aux  territoires, ils sont déjà l’objet d’une attention locale énorme, qu’elle soit municipale, départementale ou régionale, sans compter toutes les instances de démocratie participative qui viennent se greffer sur tout cela.

Et ce n’est pas comme si les députés étaient si préoccupés de ce qui se passe dans leur circonscription – sauf lorsqu’il s’agit de la sillonner pour se faire élire, ou lorsqu’il s’agit de tacler un concurrent, bien évidemment. Récemment, un opposant PS au député LREM du Rhône Bruno Bonnell déclarait au journal Le Monde : « On ne le voit jamais en circo. » Réponse de l’intéressé :

Ce qui se dit en circo, j’en ai rien à foutre. (…) Je ne suis pas là pour faire l’assistante sociale. Pour les places en crèche ou les logements, allez voir ailleurs ! 

Comme quoi, un peu de parler vrai… Et ce n’est pas comme si nos députés étaient si anxieux d’efficacité dans leur travail de parlementaire. Le même Bonnell, malgré toute sa franchise brute de décoffrage, se signale justement par une grande discrétion de côté-là. Pour résumer : il ne dit mot et ne participe à rien.

Une de ses collègues du Sénat, la célèbre Laurence Rossignol du PS, s’interroge quant à elle avec une docte componction sur le diagnostic du gouvernement pour proposer un telle réforme. Mme Rossignol oublie juste qu’elle aimait beaucoup jouer au jeu en ligne Ruzzle sur les bancs du Sénat pendant des débats sans importance comme celui relatif au Mariage pour tous.

Contrairement à ce que des politiciens trop encroûtés dans leurs avantages voudraient nous faire croire, la baisse du nombre de parlementaires est une excellente chose, demandée et promise depuis longtemps, surtout si elle s’accompagne effectivement d’une baisse de budget (à vérifier, la réforme régionale de Hollande n’a rien changé sur ce point) et d’un regain d’efficacité dans l’activité parlementaire. La limitation à trois mandats consécutifs sera du meilleur effet pour éviter que tout ce beau monde ne ronronne trop dans ses petites habitudes.

La proposition de consacrer plus de temps à la vérification de l’exécution des budgets me semble également très judicieuse. Mais là encore, reste à s’assurer que les pouvoirs de vérification pourront avoir force de loi. Après tout, on ne manque pas d’organismes vérificateurs très pointus, à commencer par la Cour des comptes. Leurs rapports, plus souvent désolants que réjouissants, s’entassent depuis des décennies sans que rien ne change jamais.

Enfin, il est vrai qu’il va falloir retoucher le périmètre des circonscriptions et qu’on peut alors s’attendre à toutes sortes de découpes habiles et de marchandages opportuns. C’est cependant le passage obligé d’un dépoussiérage parlementaire qui se fait attendre depuis trop longtemps. Et nul doute que la définition des nouvelles circonscriptions se fera sous haute surveillance de tous les partis intéressés.

• En revanche, je suis beaucoup moins ouverte à l’introduction d’une dose de proportionnelle pour les législatives. Comme le disent les petits partis qui espéraient beaucoup plus, 15 % c’est peu. C’est suffisamment peu pour que j’estime que cela en devient parfaitement inutile, sauf à servir de façade un peu démago à la réforme, selon l’habitude maintenant bien connue d’Emmanuel Macron de masquer les vides sous un épais plâtrage de com’ startupisée.

Mais il est aussi possible que ce soit un ancrage de départ qui pourrait très bien augmenter, d’abord pour satisfaire les revendications de l’allié Modem qui souhaitait 25 %, par exemple, et ensuite au fil du temps.

Or, de façon plus générale, j’ai des réticences avec la proportionnelle. Si elle assure effectivement une représentativité politique de tous les partis en présence, elle a deux désavantages qui à mon sens la rendent peu souhaitable : elle ne permet pas aux électeurs de choisir pour qui ils votent et elle ne leur permet pas non plus de décider pour quoi ils votent.

D’une part, les systèmes de liste font que se retrouvent en tête ceux qui occuperont les postes d’élus, indépendamment de la volonté des électeurs de les voir y accéder. D’autre part, le système favorise un émiettement des voix et encourage la création opportuniste de petits partis pouvant prétendre à un siège ou deux.

Il en résulte que les majorités pour gouverner seront difficiles à obtenir sans des accords de gouvernement qui ne prendront forme qu’une fois l’élection passée. Accords dont l’électeur n’aura rien su avant le vote. Un parti comme LREM chercherait-il alliance avec les verts, avec le PS ou avec le centre ? La décision finale changerait profondément la teneur de sa plateforme de gouvernement.

• Enfin, le gouvernement propose d’inscrire la Corse et l’impératif de lutte contre le changement climatique dans la Constitution, dispositions purement circonstancielles et politiques auxquelles je suis opposée.

Non pas que ces deux sujets ne donnent pas matière à débat dans la société, bien au contraire. Mais la Constitution n’est justement pas le lieu de leur reconnaissance car cela revient à figer idéologiquement le débat à leur sujet au lieu de le nourrir, cela revient à transformer des opinions et des théories en vérités éternelles. Rappelons notamment que la science climatique n’est pas établie.

L’inscription de la lutte contre le changement climatique aura à coup sûr un effet inhibiteur, tout comme l’inscription du principe de précaution dans la Constitution par Jacques Chirac en 2005 a provoqué une paralysie de l’innovation en France. L’évaluation de toute action selon les risques entraperçus tend en effet à entraver fortement toute possibilité d’entreprendre. Cela affecte la recherche scientifique ainsi que toutes ses applications industrielles et commerciales possibles. Comme il est aussi question de changer l’objet social de l’entreprise, sera-t-il encore possible de bouger le petit doigt sans enfreindre la Constitution ?

Les meilleures Constitutions sont celles qui ne tombent pas dans les particularismes de circonstance. Ce sont celles qu’il n’est pas nécessaire de changer tous les quatre matins au gré des opportunismes politiques. Ce sont celles qui s’occupent de régler les rapports entre les gouvernants et les gouvernés, pas de définir l’état de la science ou de l’opinion.

En France on en est loin car tout est beaucoup trop normé dans les moindres détails et chaque Président, tel un monarque, entend imprimer sa marque selon la trilogie dirigiste qui a fait ses preuves : une grande loi sociétale, une grande arche architecturale et une modification des textes fondamentaux qui nous ferait enfin atteindre le nirvana démocratique.

Dans la réforme proposée par Édouard Philippe, j’accueille avec plaisir tout ce qui concerne la baisse du nombre de parlementaires et la limitation du cumul de leur mandat dans le temps, mais je déplore l’introduction de la proportionnelle et je prends l’inscription de la Corse et du changement climatique dans la Constitution pour une dangereuse opération de démagogie.

Sur le web

  1.  En tant que ministre du Logement de François Hollande, Cécile Duflot s’est surtout fait connaître pour l’encadrement des loyers instauré à Paris et à Lille dans le cadre de sa désastreuse loi ALUR, disposition qui fut annulée peu après par les tribunaux administratifs compétents. Elle rejoint maintenant l’ONG Oxfam dont la rigidité idéologique n’a d’égale que l’absence totale de rigueur scientifique dans son rapport annuel sur les inégalités. Un point de chute qui lui convient donc fort bien.