Prélèvements obligatoires : le modèle social-démocrate a vécu

Dette publique (Crédits : René Le Honzec/Contrepoints.org, licence CC-BY 2.0)

Le modèle de croissance sans fin des prélèvements obligatoires est arrivé à son terme : le modèle social-démocrate a vécu.

Par Patrick Aulnas.

Dette publique (Crédits : René Le Honzec/Contrepoints.org, licence CC-BY 2.0)
Dette publique (Crédits : René Le Honzec/Contrepoints.org, licence CC-BY 2.0)

La question du niveau des prélèvements obligatoires divise libéraux et sociaux-démocrates. Pour les premiers, les prélèvements doivent être limités en volume, alors que les seconds ne voient pas d’inconvénients, bien au contraire, à leur croissance. Cette opposition résulte de deux conceptions de la démocratie. Les libéraux pensent que la liberté individuelle, c’est-à-dire la possibilité pour chaque être humain de prendre des décisions et de les mettre en œuvre, constitue le fondement de toute démocratie. La liberté d’entreprendre ne doit donc pas être entravée par le développement excessif de la puissance publique. Les sociaux-démocrates pensent au contraire que la démocratie s’exprime principalement par le suffrage. Si des élections libres conduisent au pouvoir des partisans de l’interventionnisme économique, il est normal et démocratique de limiter de facto, voire de jure, la liberté d’entreprendre. Pour les sociaux-démocrates, l’interventionnisme est facteur d’égalité, donc de justice. Pour les libéraux, il est une entrave à la liberté.

Les prélèvements obligatoires depuis le milieu du 19e siècle

Le  niveau des prélèvements obligatoires n’a fait que croître dans les pays occidentaux depuis le milieu du 19e siècle. Les hommes qui gouvernaient la France à cette époque n’imaginaient absolument pas une telle évolution. Il suffit pour s’en convaincre de se plonger dans les travaux parlementaires de l’époque. Ainsi, en 1861, l’économiste Victor Bonnet rédige un rapport dans lequel il souligne avec étonnement cette croissance du budget de l’État :

« Il y a déjà plus de trente ans, lorsque le budget de la France atteignit pour la première fois le chiffre d’un milliard, on raconte qu’un jeune député, devenu depuis ministre, et ministre célèbre, répondit aux membres de l’opposition, qui trouvaient ce chiffre exorbitant : « Vous vous étonnez que nous soyons arrivés à un budget d’un milliard ; eh bien ! saluez-le, ce milliard ! Vous ne le reverrez plus ! » Depuis ce jour en effet, notre budget ne fit que s’accroître d’année en année ; il atteignit bientôt 1 milliard 200 millions, puis 1 milliard 500 millions, et le voilà aujourd’hui à 2 milliards. »1

Cette tendance n’est pas particulière à la France mais peut être constatée dans tous les pays occidentaux. Elle est même inhérente au développement économique et concerne donc tous les pays sans exception. À partir d’un certain niveau de développement économique, des infrastructures collectives coûteuses (transport, éducation, santé, etc.) deviennent nécessaires et induisent des dépenses publiques supplémentaires. Des choix de société restent évidemment possibles et le niveau des prélèvements obligatoires peut varier considérablement d’un pays à l’autre. Mais la tendance générale ne fait aucun doute, comme le montre le graphique suivant2:

Prélèvements obligatoires dans les pays riches (Crédits Thomas Piketty, tous droits réservés)

Tout au long du 20e siècle, du fait des situations de guerre (1914-1944) ou d’une forte croissance économique (période 1944-1974), les prélèvements publics augmentent fortement. Ils commencent à se stabiliser, en pourcentage du PIB, lorsque la croissance ralentit au milieu de la décennie 1970-1980. Au début du 21e siècle, les États à dominante libérale ont maintenu leurs prélèvements entre 30 et 40% du revenu national, tandis que les États à dominante sociale-démocrate (Suède) ou ayant traditionnellement un État fort (France) les ont portés jusqu’à 50 à 55%.

Pour la période commençant en 1944, il est possible de distinguer deux grandes phases, correspondant à un modèle social-démocrate d’interventionnisme public. L’avenir imposera probablement l’abandon de ce modèle.

Le modèle social-démocrate (1944-1974)

La période 1944-1974 se caractérisait par une forte croissance économique (un peu supérieure à 5% par an en moyenne en France) et par une forte croissance des prélèvements obligatoires. Quels que soient les partis politiques au pouvoir, les chiffres montrent que le modèle en vigueur à cette époque peut être qualifié de social-démocrate : interventionnisme public fort avec un développement important des dépenses de transferts sociaux (santé, retraite, chômage, prestations familiales). Il est possible de schématiser quantitativement ce modèle en condensant sur 5 années ses caractéristiques essentielles :

Social-démocratie (Crédits Patrick Aulnas, tous droits réservés)

Dans le modèle théorique ci-dessus, la croissance du PIB est de 5% par an, le taux de prélèvements augmente fortement de 1 point par an. Le PIB après prélèvements, appelé ici PIB non collectivisé, continue à croître de plus de 3% par an. On pourrait dire que dans un tel cadre – qui était celui des Trente glorieuses – les politiciens jouent sur du velours. Ils promettent monts et merveilles pour se faire élire mais peuvent aisément financer leurs promesses en prélevant des montants croissants sur la richesse du pays. Malgré ces prélèvements, les revenus augmentent fortement, même pour ceux qui ne bénéficient pas de la redistribution publique.

La persistance du modèle social-démocrate en période de croissance faible ou nulle (1974-2014)

Le modèle précédent de prélèvements obligatoires a continué à être appliqué malgré la chute du taux de croissance économique. L’INSEE estime que le taux de croissance annuel moyen du PIB était de 5,4% en France de 1950 à 1974, de 2,5% de 1975 à 1990 et de 1,9% de 1990 à 20073. La crise de 2008 a de nouveau accentué la tendance à la baisse, le taux de croissance s’établissant à 1,1% en 2013 puis à 0,4% en 2014.

La situation actuelle de la France est donc caractérisée par une quasi-stagnation du PIB. Mais les prélèvements obligatoires ont continué à croître. On peut schématiser quantitativement ce modèle social-démocrate dégradé en le condensant également sur 5 années et en choisissant une stagnation du PIB pour mettre en évidence les effets :

Social-démocratie 2 (Crédits Patrick Aulnas, tous droits réservés)

Lorsque le PIB stagne et que les prélèvements augmentent, le PIB non collectivisé diminue d’année en année (ici d’environ 1,7%). Le mécontentement est grand chez tous ceux qui ne bénéficient pas de la redistribution publique. Les actifs au travail voient peser sur eux une charge publique croissante sous forme d’impôts et de cotisations. Leurs revenus nets après prélèvements ont tendance à baisser afin de permettre le financement des retraites, des indemnités de chômage et des administrations publiques.

Les incantations des politiciens s’expliquent donc simplement. Ils en appellent à la croissance (« Elle est là » disait François Hollande) comme les sorciers d’antan invoquaient des forces obscures. Nos politiciens pensent qu’en anticipant par le verbe le retour de la prospérité, la confiance renaîtra, suscitant des initiatives porteuses de croissance. Leur rêve est évidemment de revenir au modèle social-démocrate initial, si confortable à gérer.

Le modèle de l’avenir

L’échec du modèle précédent s’est traduit pas des tensions sociales fortes et un endettement public croissant. Il fallait en effet assurer l’acceptabilité sociale de l’augmentation des prélèvements obligatoires en l’absence de croissance économique. Les prélèvements ne pouvaient donc plus croître trop rapidement. Le recours à l’emprunt a permis aux politiciens de prolonger la période des promesses redistributives de plusieurs décennies. Mais l’endettement public est aujourd’hui devenu si élevé qu’il est impossible de l’alourdir davantage. Nous changeons d’époque : la croissance continue du taux de prélèvements obligatoires qui commence au 19e siècle s’achève. La faible croissance économique que pronostiquent de nombreux économistes et l’impossibilité de faire supporter aux actifs de nouveaux prélèvements, sous peine de dérives sociales et politiques graves, va conduire à privilégier un autre modèle qui pourrait être schématisé ainsi :

Modèle économique (Crédits Patrick Aulnas, tous droits réservés)

Le PIB croît faiblement (ici 1% par an). En partant d’un niveau très élevé (45%), le taux de prélèvements diminue progressivement tout en maintenant en valeur absolue le montant total des prélèvements obligatoires (ici 900). Il en résulte cependant que le PIB non collectivisé augmente d’année en année de 1,8%. Une telle politique est tout à fait réaliste car elle est basée sur un effort soutenable de réduction des prélèvements. Il n’est pas déconseillé aux libéraux d’être politiquement habiles, sans pour autant manier systématiquement la duplicité politique dont les socialistes français peuvent se flatter d’être devenus les meilleurs experts. Maintenir les prélèvements en valeur absolue permet d’affirmer que le modèle antérieur ne sera pas brutalement remis en cause. Le fameux « modèle social français » est en effet très populaire. Cette gestion sérieuse de la sphère publique, poursuivie pendant 10 ans, permettrait de ramener les prélèvements obligatoires en valeur relative autour de 41% du PIB et d’augmenter la part non collectivisée du PIB de 17%. Une telle politique n’a jamais été menée par les partis de droite au pouvoir. En une décennie, elle rétablit une situation beaucoup plus saine, les actifs bénéficiant des fruits de leur travail sans intermédiation de choix politiques.

Évidemment cette évolution est d’emblée rejetée par les sociaux-démocrates. Les plus dogmatiques d’entre eux crient aujourd’hui à l’austérité alors que les prélèvements publics continuent à augmenter. Quelle effroyable injustice représenterait leur stabilisation ! Le maintien du même niveau de prélèvements obligatoires sans endettement supplémentaire suppose en effet une réduction des dépenses publiques. C’est là que le bât blesse : réduire les dépenses c’est réduire le pouvoir économique des politiques. Or, pour un socialiste, la justice consiste précisément à l’accroître.

Mais au-delà des objurgations politiciennes très intéressées (des voix contre de l’argent), la tendance historique globale est nette. Le taux de prélèvement s’est stabilisé dans la plupart des pays riches et seule une croissance économique très forte et très improbable permettrait de l’augmenter à nouveau sans susciter de tensions sociales graves. Le modèle social-démocrate a vécu : il était concomitant d’une période, rare dans l’histoire, de croissance économique très élevée. La diminution des prélèvements obligatoires en valeur relative ne pourra être que très progressive et limitée. Il n’est pas politiquement envisageable de revenir en France à un taux de prélèvements de 30% du PIB et certains libéraux s’honoreraient en restant dans le réalisme politique et le pragmatisme. Une diminution très progressive suppose déjà une politique très volontariste et courageuse et des gouvernants capables de résister à d’énormes pressions.