La Fed en guerre contre la drogue

cannabis-colorado-docmonstereyes(CC BY 2.0)

L’État fédéral interfère dans les lois du Colorado.

Par George Selgin
Un article du Cato Institute

marijuana joint by torben hansen(CC BY 2.0)
marijuana joint by torben hansen(CC BY 2.0)

C’est vrai, la Réserve Fédérale américaine (Fed) s’occupe maintenant de faire respecter les lois anti-drogues du gouvernement américain, même si cela signifie aller à l’encontre du droit des états à définir leur propre politique en matière de drogue, et des statuts de gouvernance de la Fed.

L’implication de la Fed dans la prohibition des drogues est devenue officielle le mois dernier, quand la Réserve Fédérale de la Banque de Kansas City a informé le Fourth Corner Credit Union de Denver – une banque coopérative à but non lucratif créée par des producteurs de cannabis licenciés auprès de l’État du Colorado –  de sa décision de refuser son inscription à un compte principal. Or, demander à une institution de dépôt d’opérer sans ce type de compte, et donc sans accès aux facilités de paiement permis par la Fed qui incluent la compensation interbancaire, les virements, le système sécurisé de transfert des paiements, revient à demander à une compagnie d’avions de se contenter d’avions à hélice. De plus, les banques établies ne veulent pas s’embêter à traiter avec des producteurs de cannabis. L’action de la Fed de Kansas City force donc l’industrie de marijuana du Colorado à commercer seulement en liquide, avec tous les risques et inconvénients que cela comporte1

cannabis station by simon Berlin(CC BY-SA 2.0)
cannabis station by simon Berlin(CC BY-SA 2.0)

Le Fourth Corner Credit Union ne baisse pas les bras. Au contraire, il fait un procès à la Fed de Kansas City. D’habitude, une action civile typique n’est pas vraiment captivante. Pourtant, celle-ci se lit comme une histoire d’épouvante, principalement parce que c’est exactement cela. Si vous aimez une bonne histoire d’horreur, je vous suggère d’en lire la totalité. Mais pour ceux qui sont pressés, en voici un résumé. Sauf indication, les détails sont conformes au rapport du procès.

Tels qu’ils sont décrits dans le document, les faits juridiques de base sont, d’abord, l’essence du soi-disant système bancaire « dual » qui stipule qu’à la fois les administrations des États, ici du Colorado et le gouvernement fédéral ont le droit d’accorder un statut financier aux banques et autres institutions de dépôt et que, selon le Monetary Control Act de 1980, « tous les services bancaires de la Fed… doivent être disponibles pour les institutions de dépôt non membres et que de tels services doivent être accordés aux mêmes tarifs que ceux appliqués aux banques membres .»

De plus, pour lever tout doute concernant la possibilité d’accès aux services de paiement de la Fed pour les institutions de dépôt commerçant avec des producteurs de cannabis, le 13 août 2014, le Conseil des Gouverneurs de la Fed, avec la FDIXC (Federal Deposit Insurance Corporation), le Contrôleur de la Monnaie et l’ Autorité nationale des coopératives bancaires, ont publié des directives déclarant que :

« Généralement, la décision d’ouvrir, de fermer, ou de refuser un compte en particulier est prise par une banque classique ou une banque coopérative, sans l’implication du superviseur. Cette décision peut être fondée sur les objectifs commerciaux particuliers de la banque, son évaluation du risque associé à son offre de services ou produits particuliers, et sa capacité à effectivement gérer ses risques »2.

Maintenant, place aux faits, comme cela a été présenté pendant le procès. Le 19 novembre 2014, Fourth Corner Credit Union a acquis un statut sans conditions auprès de l’État du Colorado, après avoir reçu un statut sous condition de la part de l’État quelques mois auparavant, son inscription étant alors en attente d’une assurance-dépôt. Fourth Corner a postulé à la Fed de Kansas City pour un compte principal le même jour. Comme elle avait précédemment postulé et reçu un Numéro de Routage de l’ABA (American Banking Association), et avait également fait une demande au National Credit Union Authority pour une assurance-dépôt (elle explorait aussi des options relatives à une assurance privée dans le cas où sa demande à la NCUA serait rejetée), elle a ainsi rempli la seule obligation pour être éligible à un tel compte, et avait seulement à présenter une « résolution » autorisant la Fed à lui ouvrir un compte, avec une « Liste officielle des autorisations » de la FRB (Federal Reserve Bank). Une fois que ces documents ont été approuvés, la Fed de Kansas City devait accepter et lancer le processus d’Agrément de Compte Principal  d’une page préalablement remplie par la banque coopérative. Aucun autre document n’était nécessaire.

The federal reserve bank of Kansas City-ctj71081(CC BY 2.0)
The federal reserve bank of Kansas City-ctj71081(CC BY 2.0)

Selon la Fed de Kansas City, le processus de signature d’un Agrément de Compte Principal peut prendre 5 à 7 jours ouvrés. Cela dit, il faut habituellement seulement une semaine pour établir un compte une fois que les documents administratifs sont présentés. Cependant, bien que les fonctionnaires de la Fed de Kansas City aient approuvé rapidement les documents de la banque coopérative, la banque refusa de lancer le processus d’Agrément du Compte Principal, arguant que son application serait traitée « dès l’approbation des crédits et des risques ». Quand les avocats de Fourth Corner ont demandé à la Fed de Kansas City quelles était les règles pour un tel agrément, on leur a d’abord répondu qu’il n’existait pas de telles règles.

Quelques mois plus tard, le 7 janvier 2015, la Présidente de la Fed de Kansas City Esther George adresse une lettre aux avocats de Fourth Quarter. Dans celle-ci, elle note que la Fed Bank’s Operating Circular, en plus de définir explicitement les obligations en vue d’ouvrir un compte principal,

«précise aussi qu’un compte principal est soumis à d’autres politiques et réglementations de la Réserve Fédérale. Ces dernières incluent des règles liées aux risques encourus par une institution financière, à la manière dont ces risques peuvent être atténués, avant que soit déterminé si et sous quelles conditions un compte peut être ouvert. La délivrance d’un compte principal est à la discrétion de la Fed et requiert que la Fed soit en position d’identifier clairement les risques posés par une institution financière et comment ces risques peuvent être gérés de manière satisfaisante pour la Fed. (J’insiste)»

Etant donné la durée normalement autorisée pour traiter une demande de compte principal, il est peu probable que la Fed de Kansas City ait pris la peine d’investiguer les risques posés par les précédents demandeurs de ce type de compte. De plus, on peut également se demander si des Fed locales, ou la gouvernance de la Fed, ont déjà été en mesure de « clairement » identifier les risques posés par différentes institutions financières – laissons de côté celles qui n’avaient pas encore démarré leurs activités. Cependant, le point le plus important que les avocats de la banque coopérative ont déclaré avoir signalé à la Fed de Kansas City, concerne simplement le fait cette dernière n’avait aucune autorité pour refuser à leur client un compte principal, pour quelque motif que ce soit, étant donné qu’il avait déjà mis à disposition toutes les données requises par la loi.

Pourtant, Fourth Corner n’a reçu ni compte ni aucune explication. Deirdra O’Gorman, sa présidente, a écrit en vain à Esther George et Janet Yellen pour demander une entrevue afin de discuter des risques auxquels cette première a fait allusion. Non seulement elles ont toutes les deux refusé cette rencontre, mais la Fed de Kansas City a répondu en demandant à la banque coopérative d’arrêter de leur soumettre des documents, que cela témoigne de sa sécurité ou non. En effet, un ancien courrier adressé à MrsYellen et Mrs George de la part du Sénateur du Colorado Michel Bennet faisait remarquer que des situations préoccupantes pour la sécurité publique étaient générées par la nécessité pour l’industrie du cannabis du Colorado de commercer en liquide. Ce courrier ne semble pas avoir fait de différence.

Et ainsi de suite jusqu’au 2 juillet, presque neuf mois après que Fourth Corner eut fait sa demande pour un compte principal. Ce jour là, le Bureau de Protection des Consommateurs de la NCUA (National Credit Union Administration) refusa la demande de la banque coopérative qui souhaitait obtenir une assurance-dépôt fédéral. Selon la plainte, une copie de sa lettre confidentielle à l’adresse de la NCUA a été secrètement et illégalement partagée avec la Fed de Kansas City3. Deux semaines plus tard, le 16 juillet 2015, la Fed de Kansas City a refusé la requête de Fourth Corner pour un compte principal, justifiant sa décision en s’appuyant en partie sur le fait que la NCUA ait rejeté sa demande d’une assurance fédérale. Cette décision reste le seul exemple pour lequel la Fed de Kansas City a refusé un compte principal à un demandeur depuis la publication du Monetary Control Act de 1980.

Bien que la Fed de Kansas City ait tenté de justifier sa décision en se référant au refus de la NCUA d’accorder une assurance fédérale à Fourth Corner, cette justification n’a aucune base légale selon les avocats de la banque coopérative. Une banque coopérative reconnue par l’État est en effet autorisée à détenir un compte principal « indépendamment du fait qu’elle ait obtenu ou non une assurance-dépôt fédérale ; elle a seulement besoin d’être éligible pour faire une demande et devenir assurée assurée sur le plan fédéral ». En fait, les lois fédérales ne nécessitent pas qu’une banque coopérative reconnue par l’État ait une assurance. De toute façon, comme je l’ai noté, la Fourth Quarter Credit Union était préparée à prendre une assurance privée quand sa demande de compte principal a été refusée. En ce moment, 129 banques coopératives reposent principalement, et si ce n’est pas uniquement, sur des assurances privées, et toutes ont des comptes principaux4.

Selon les avocats de la Fourth Quarter, la Fed de Kansas City a agi de concert avec la NCUA :

La NCUA indique officiellement qu’elle est contre les assurances-dépôt privées car elle n’a alors aucun pouvoir de supervision, de réglementation, ou d’examen de ces banques coopératives reconnues par l’État mais assurées par une entreprise privée. Apparemment, sans une supervision de sa part, la NCUA ne fait pas confiance aux régulateurs de l’État hautement qualifiés et disposant d’une connaissance locale supérieure pour superviser les banques coopératives reconnues par l’État. C’est pourquoi, afin de mener à bien leur infâme plan d’empêcher illégalement Fourth Corner de profiter du système de paiement de la Fed, La Fed de Kansas City et la NCUA ont préparé un refus rapide et agressif en réponse à la demande d’une assurance-dépôt fédérale. Ce refus remet aussi inutilement en question la réputation et le travail d’une multitude de professionnels hautement qualifiés.

Finalement, voici le propre verdict du plaignant concernant les agissements de la Fed de Kansas City :

« Le refus de la Fed de Kansas City de donner un compte principal à Fourth Corner est anti-concurrentiel ; c’est fait au détriment de la sécurité publique ; c’est un abus de monopole ; c’est une pratique collusoire dans le cadre du contrôle de la concurrence : et c’est statutairement et constitutionnellement illégal ».

Je suis économiste, pas juriste. Pourtant, cela me semble une conclusion juste.

Traduction pour Contrepoints de « The Federal Reserve’s War on Drugs » paru sur le site du Cato Institute.

  1. Depuis le 14 Février 2014, lorsqu’ont été publiés pour la première fois les recommandations fédérales concernant les négociations avec les commerces en rapport avec la marijuana, dans les États où la production et la vente de marijuana étaient partiellement ou totalement légales, des centaines d’institutions financières ont été obligées de soumettre plusieurs milliers de rapports « d’activités suspectes » en rapport avec la marijuana. À propos des raisons officielles de la réticence des banques à ouvrir des comptes pour le commerce lié à la marijuana, voir Julie Andersen Hill,“Banks, Marijuana, and Federalism,” Case Western Law Review.
  2. C’est la formulation telle qu’elle apparaît dans le procès. Celle des directives originales, comme je l’ai découvert, a quelques différences typographiques. Le procès donne aussi de manière erronée la date de cette déclaration : 2013 au lieu de 2014.
    Au moment où Fourth Corner faisait une demande de compte, l‘assurance de gestion des risques des systèmes de paiement de la Fed ajoutait un passage établissant que « concernant les questions de sécurité et de solidité associées aux relations entre les institutions financières et leurs clients il est plus approprié de les adresser via l’autorité de surveillance bancaire plutôt que par les polices réglementant l’accès aux systèmes de paiement ». Ce passage a été néanmoins enlevé le 31 décembre 2014.
  3. D’après le 12 U.S.C. 1784 – “Examination of Insured Credit Unions,” la NCUA est autorisée à partager avec la Fed les informations concernant les banques coopératives uniquement « dans le but de faciliter l’accès aux liquidités des banques coopératives assurées et à condition que la Fed offre l’assurance de la confidentialité ». La conduite de la NCUA fait l’objet de poursuite en justice séparée de Fourth Corner Credit Union
  4. Bien que la NCUA ait essayé pendant des années de demander au Congrès d’annuler l’option d’assurance privée et de donner lui contrôle des banques coopératives reconnues par l’État, le Congrès a toujours refusé de soutenir ce plan.