La réforme territoriale de François Hollande passe à côté des vraies questions

Redécoupage régions (Crédits : René Le Honzec/Contrepoints.org, licence Creative Commons)

La réforme territoriale proposée par François Hollande peut-elle corriger les maux du millefeuille administratif ?

Par Vincent Bénard

Dans un premier article, nous avons identifié les maux du fonctionnement actuel du millefeuille administratif. Il convient maintenant d’analyser si la réforme proposée par François Hollande peut corriger ces travers.

C’est par un communiqué « de principe » du 2 juin que le président Hollande a annoncé la réforme territoriale à venir, les textes de loi devant être communiqués le 18 juin. La présente analyse est donc susceptible d’être modifiée après la lecture des textes définitifs.

réformes territoriale carte des régions

Les principales annonces commentées

Si la presse s’est focalisée sur le passage du nombre de régions de 22 à 14 et sur la lutte qui s’ensuivra entre barons socialistes pour conserver leur leadership, l’essentiel des annonces est ailleurs :

Les nouvelles régions pourront bâtir des stratégies territoriales, elles seront la seule collectivité compétente pour soutenir les entreprises et porter les politiques de formation et d’emploi, pour intervenir en matière de transports, des trains régionaux aux bus en passant par les routes, les aéroports et les ports. Elles géreront les lycées et les collèges. Elles auront en charge l’aménagement et les grandes infrastructures. Pour remplir leur rôle, elles disposeront de moyens financiers « propres et dynamiques ».

Les super-régions auront donc des missions renforcées dans un cadre « super-interventionniste ». Elles pourront continuer (et seront sans doute fortement incitées) à subventionner à qui mieux mieux les activité privées jugées prioritaires selon les modes du moment, et continuer tous les travers de la gestion actuelle. Le texte évoque des moyens financiers « propres », sans dire si cette fiscalité spécifique constituera 100% du budget régional (hors fonds européens, dont les régions sont d’ores et déjà « autorité de gestion » au plan local) ou si le délétère système de dotations de l’État perdurera. Ces moyens financiers seront « dynamiques » : ce terme ne peut que résonner négativement dans l’esprit du contribuable…

Chaque intercommunalité devra regrouper au moins 20 000 habitants à partir du 1er janvier 2017, contre 5000 aujourd’hui. L’intercommunalité deviendra donc, dans le respect de l’identité communale, la structure de proximité et d’efficacité de l’action locale. Il faudra en tenir compte pour lui donner le moment venu toute sa légitimité démocratique.

On comprend entre les lignes que les intercommunalités pourraient devenir l’instance décisionnaire principale et les anciennes communes de simples arrondissements. Si cela peut se comprendre dans le cas du groupement de très petites communes, de nombreux travaux ont montré qu’au-delà de 5000 habitants, il n’y avait pas d’économie d’échelle, les coûts de « coordination » entre services administratifs se substituant défavorablement aux coûts de coopération entre communes différentes. Pire encore, un « super maire » qui augmentera trop ses impôts n’aura plus à faire face à la concurrence de maires périphériques meilleurs gestionnaires fiscalement moins gourmands : plus de contrepouvoirs par concurrence entre communes. Certes, vous me direz qu’en France, faute d’une fiscalité locale lisible, cette concurrence est affaiblie actuellement. Et vous aurez raison. Mais une bonne réforme territoriale devrait à mon sens augmenter la concurrence fiscale entre collectivités, et non l’amoindrir.

Ces craintes ne sont pas que théoriques, même si elles ont été d’abord largement conceptualisées par l’économiste américain Charles Tiebout. Elles se sont matérialisées empiriquement lors de toutes les fusions intercommunales au Canada : grand Montréal, Toronto, Ottawa, Halifax, lesquelles, à chaque fois, ont conduit non pas à diminuer mais à augmenter la facture des contribuables. L’institut canadien IEDM a étudié longuement l’échec de ces mégafusions (PDF ici) et rien, dans les annonces du président, ne laisse croire que la loi traitera les facteurs d’échec de ces fusions (NB. J’ai déjà écrit un article long sur le sujet ici).

Dans ce nouveau contexte, le conseil général devra à terme disparaître. La création de grandes régions, et le renforcement des intercommunalités absorberont une large part de ses attributions. Mais cette décision doit être mise en œuvre de façon progressive car le conseil général joue un rôle essentiel dans la solidarité de proximité et la gestion des prestations aux personnes les plus fragiles. Et il ne peut être question de remettre en cause ces politiques. Pas davantage les personnels dévoués qui continueront à les mettre en œuvre.

Soyons clairs : dans l’organisation actuelle, entre département et régions, l’un était de trop. J’ai déjà eu l’occasion de marquer ma préférence pour le département, car une concurrence entre 90 départements qui peuvent au pire faire de petites bêtises est préférable à une concurrence moindre entre 14 régions qui ont les moyens d’en faire des grosses. Mais puisque le choix de grandes régions a été fait, il est normal que le département vienne à disparaître. Cette disparition ne pourra pas être immédiate du fait de la citation explicite du département comme collectivité locale dans l’article 72 de notre constitution. Mais tôt où tard, le département, devenu coquille vide, sautera.

Cependant, si la structure disparaîtra, les politiques sociales, qui représentent aujourd’hui 50% des dépenses des conseils généraux, ne seront pas remises en cause. Il ne semble donc pas question de donner à l’échelon qui récupérera le « social » (ni les villes ni les régions ne se bousculent aujourd’hui pour traîner ce boulet… mais ce seront les villes, certainement) les moyens de s’affranchir des dispositifs d’État les moins efficaces. La réforme proposée ne fait que déplacer des attributions mais n’en modifiera pas le périmètre. C’est dommage, car le principe de laisser à l’échelon local un large choix des moyens, publics ou privés, de traitement des difficultés sociales, a largement prouvé son efficacité partout où il a été mis en œuvre.

Le département en tant que cadre d’action publique restera une circonscription de référence essentielle pour l’État, autour des préfets et de l’administration déconcentrée avec les missions qui sont attendues de lui : garantir le respect de la loi et protéger les citoyens en leur permettant d’avoir accès aux services publics où qu’ils se trouvent. Mais il devra renoncer à exercer les compétences reconnues aux collectivités.

L’État ne se réorganisera pas localement. Il est vrai que depuis 2004, son organigramme local a été fortement simplifié. Certes, il abandonnera quelques attributions. Les lois existantes prévoient déjà que les DDT (ex DDE) n’instruiront plus aucun permis de construire dès mi 2015, la compétence étant gérée par les intercommunalités. Nous devrions assister à une lutte homérique entre grands corps techniques de l’État et énarques d’une part, et politiciens d’autre part, pour réduire à la portion congrue le périmètre du « renoncement à exercer les compétences reconnues aux collectivités ». Par exemple, on voit mal, avec une annonce aussi timide, les DASEN (cf. 1ère partie) disparaître.

La logique conduisant à conserver 95 préfets départementaux pour l’État, alors que les collectivités se restructureront autour de régions fortes, est tout simplement incompréhensible rationnellement. Elle ne s’explique que par le lobbying de la haute fonction publique d’État, de ne pas réduire le nombre de postes de direction très bien payés.

Le texte présenté vise donc à créer des « super-collectivités » peu nombreuses mais aux visées très interventionnistes. Et à première vue, il ne s’attaque pas à de nombreuses tares du système actuel.

Les problèmes dont le communiqué ne parle pas

img contrepoints357Sauf bonne surprise à l’édition définitive des textes de loi, la réforme territoriale « Hollande » ne devrait pas apporter de réponse satisfaisante, voire pas de réponse du tout, aux questions suivantes (cf. 1ère Partie) :

  • Doublons entre l’État et les collectivités : la question n’est qu’effleurée, et le fait de maintenir l’échelon départemental pour l’organisation des services de l’État semble démontrer un manque de volonté de poursuivre les simplifications antérieures timidement entamées sous la présidence de Nicolas Sarkozy. Notamment, rien ne semble prévu pour limiter la capacité d’obstruction législative des satellites de la préfecture (DREAL, DDT, etc.), dont la capacité de nuire à l’action des autres instances semble parfois être devenue la seule justification d’existence.
  • Autonomie des collectivités par rapport aux textes étatiques : le communiqué évoque brièvement des « possibilités d’expérimentation », lesquelles existent depuis une loi de 2003 de façon embryonnaire, et semble les limiter aux problèmes de transfert d’effectifs depuis les collectivités dissoutes. On est très loin de l’autonomie de solutions des villes et cantons suisses. Ce n’est pas demain qu’un maire pourra essayer de mener des politiques plus intelligentes que celles prônées par le code de l’urbanisme ou la loi SRU, ou libéraliser le transport de passagers par bus, ou lancer un chèque éducation…
    De fait, aucune question sur le périmètre pertinent de l’action publique ne sera posée par cette réforme. Il est donc à craindre qu’un élu éclairé cherchant à rendre à la société civile des pans d’activités jusqu’ici phagocytés par les services publics, n’ait pas les moyens législatifs de son ambition.
  • Aucune mention d’une rationalisation des « structures satellites » qui se sont multipliées comme des petits pains.
  • La mention des ressources « propres et dynamiques » pour les régions est suffisamment vague pour laisser le lecteur dans le doute. Mais dans le cadre de lois préparées aussi rapidement, il ne faut guère s’attendre à une réforme substantielle du calcul des impôts locaux, ni de la fin des financements et subventions croisées multiples qui déresponsabilisent les élus les plus dépensiers. Et le terme « dynamique », s’agissant d’une ressource fiscale, n’incite pas à l’optimisme vu du contribuable.
  • Le texte ne mentionne aucune adaptation de contre-pouvoirs pour empêcher les super-barons de métropole ou de méga-régions de dépenser à tort et à travers, alors qu’il semble leur donner une légitimité accrue à l’intervention tous azimuts. Il y aura moins de collectivités, donc moins de concurrences entre collectivités, plus de pouvoir et moins de contre-pouvoirs dans les mains de gens qui ne jouent pas avec leur argent : faisons d’ores et déjà le pari que ni le retour sur investissement ni le montant global de la dépense publique locale, ne diminueront. Et l’éloignement des centres de décision vis-à-vis des électeurs réduira considérablement le pouvoir de pression de ces derniers, déjà pas bien grand, sur les élus locaux.
  • Si la mise en cohérence de la gestion logistique des collèges et lycées sous l’égide d’un seul acteur est une bonne chose, rien n’est annoncé pour faire évoluer l’organisation ubuesque actuelle, où le ministère de l’Éducation nationale conserve et traite – mal – les parties « nobles » de l’école (enseignement, directorat) et laisse les collectivités répondre aux besoins logistiques et autres tracas quotidiens de gestion engendrés par ses décisions unilatérales. On voit mal les collectivités ou les chefs d’établissement avoir de larges marges de manœuvre pour lancer des projets pédagogiques innovants ou ambitieux, ou s’écarter des imbécillités des programmes officiels.
  • Aucun des textes « castrateurs » du changement dans la fonction publique (code des marchés archaïque, statut du fonctionnaire, etc.) ne sera impacté par la réforme.
  • Ajoutons qu’un conseil régional type compte aujourd’hui environ 2000 salariés. Une « méga-région » qui regrouperait deux anciennes régions de chacune 4 départements et récupérerait 50% des effectifs des conseils généraux pourrait compter environ 15 000 agents, organisés selon autant de schémas que d’anciennes collectivités, et dont les syndicats auront tôt fait d’obtenir l’alignement des primes sur la situation d’origine la plus favorable. De nombreux observateurs de la réalité du management public aujourd’hui doutent fortement de la capacité des régions à réussir partout une telle opération de croissance. Et l’exemple canadien semble montrer que des structures de taille moyenne, tantôt concurrentes, tantôt coopérantes, sont plus efficaces que des divisions administratives qu’il faut coordonner et dont l’encadrement intermédiaire doit plaire au même patron…

Conclusion

Les annonces du 2 juin laissent trop d’éléments du diagnostic initial sans réponse et dans ces conditions, on voit très mal comment cette réforme pourrait être génératrice d’économies ou d’amélioration générale du fonctionnement des administrations locales, dont les problèmes sont somme toute assez peu liés à la taille.

Au contraire, l’augmentation de la taille des régions, sans contre-pouvoirs, répétons le, devrait augmenter les coûts de « coordination » de l’action de la région sur la mosaïque territoriale qui la compose. Ce travers a été systématiquement observé lors de la fusion des « mégacités » au Canada, et rien dans le texte d’annonce de la réforme ne montre que le gouvernement est conscient de cette difficulté et va chercher à la traiter.

(À suivre)

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