La réforme territoriale est indispensable !

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Les maux de l’organisation actuelle du millefeuille administratif sont nombreux.

Par Vincent Benard.

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Le président Hollande vient d’annoncer une réforme du « millefeuille » institutionnel territorial français, et ses ministres se sont succédés à l’antenne pour affirmer que cette réforme permettrait 10 milliards d’économies annuelles. Les médias, quant à eux, se sont focalisés sur la mesure la plus spectaculaire, le regroupement du nombre de régions de 22 à 14. Mais pour savoir si la réforme a des chances d’avoir les effets escomptés, il convient de se livrer à une analyse plus détaillée des éléments du communiqué de l’Élysée du 2 juin.

Cette analyse se déroulera en trois articles :

1 – Diagnostic du fonctionnement actuel du millefeuille
2 – Maux auxquels la réforme présentée répond, ou pas
3 – Grandes lignes d’une proposition alternative plus ambitieuse

Nous porterons aujourd’hui un regard critique sur le millefeuille administratif.

Sur le principe, réformer l’organisation territoriale française est absolument indispensable. En effet, les maux de l’organisation actuelle sont nombreux, quand bien même je n’en ai jamais lu de diagnostic exhaustif.

L’empilement

Le « millefeuille », comme on l’appelle, est une réalité. Nos désormais célèbres 36 000 communes sont regroupées dans environ 2600 communautés de communes, sous le parapluie de 100 départements, 26 régions, un État, et Bruxelles. Pour aggraver la situation, les collectivités s’administrent (théoriquement, nous verrons que ce n’est pas toujours le cas) « librement » depuis les lois de décentralisation Defferre, et disposent de ce que l’on appelle une « clause de compétence générale ».

Le mot « compétence » doit ici être compris comme « attribution » ou « droit de mettre son nez dans » tel ou tel domaine. Chaque niveau de collectivité s’est vu attribuer des compétences dites « obligatoires » (par exemple, pour les départements, les routes d’intérêt interurbain local, ou le versement du RSA) par l’État, mais peut s’auto-saisir de toute compétence lui paraissant nécessiter son intervention sur son territoire. Voilà pourquoi tous les niveaux de collectivités s’occupent de culture, de tourisme ou de développement économique, pour citer quelques exemples, avec, évidemment, des redondances fâcheuses, exacerbées par la rivalité entre grands élus locaux.

Le cas particulier des communautés de communes qui se sont dotées de services spécifiques mais sans que la moindre économie d’échelle vis-à-vis des communes participantes ne soit notée, bien au contraire, est emblématique de l’incapacité de l’administration française à se réformer autrement qu’en superposant de nouvelles structures aux anciennes.

Le doublon avec les administrations d’État

Les collectivités locales s’administrent donc « librement ». Enfin, il faut le dire vite. Car l’État a conservé localement 100 préfectures de département, environ 200 sous préfectures, 26 préfectures de région, et des services ministériels déconcentrés qui, bien que réorganisés depuis le début des années 2000, n’en restent pas moins encore bien joufflus. Fisc, aménagement du territoire, protection des personnes, police, armée, justice, éducation, environnement, les services de l’État se chargent de vérifier que les collectivités locales appliquent bel et bien la myriade de lois que chaque micro projet implique. Toutes ces lois et contraintes ne sont pas nécessairement idiotes, loin de là, mais force est de reconnaître que leur empilement ajoute bien des coûts liés à la complexité pour toute entreprise.

Prenons l’exemple de l’implantation d’une grande surface. Celle-ci devra recevoir l’aval de principe d’une CDAC, commission départementale d’aménagement commercial, réunissant représentants des petits et grands commerçants, fonctionnaires et élus locaux, sous l’égide du préfet de département. La zone sur laquelle elle va s’implanter, en admettant qu’elle soit constructible, devra faire l’objet d’un permis d’aménager généralement long à obtenir. Le commerçant devra généralement négocier avec le Conseil général, au titre des routes, le droit de créer un accès de bonne qualité à son magasin, pour éviter que le carrefour routier desservant l’équipement ne soit accidentogène.

Les tracasseries environnementales ne sont pas les derniers des ennuis à guetter notre commerçant. Cas vécu : si un bout du giratoire d’accès touche un bout de terrain classé en zone « humide » au sens des directives européennes, quand bien même ledit terrain n’a pas vu d’eau stagner de mémoire de villageois, alors la grande surface devra reconstituer le double des zones humides détruites par ledit giratoire sur un autre terrain. L’acceptation du projet dépend de la plus ou moins bonne volonté d’un obscur fonctionnaire d’une DREAL (Direction régionale de l’environnement et je ne sais plus quoi), ou de la capacité du maire à taper directement à la porte du préfet pour lui demander gentiment de calmer les ardeurs dudit fonctionnaire trop zélé.

Restera à obtenir le permis de construire (différent du permis d’aménager), la validation de la commission départementale de sécurité pour les équipements recevant du public, un avis de la CDAC sur le projet final, et j’en oublie sûrement.

Et je ne vous parle pas du casse-tête qu’est devenue la révision d’un « plan local d’urbanisme », anciennement « plan d’occupation des sols », par une commune. Chaque administration, européenne, d’État, régionale, départementale, y a son mot à dire, ainsi que nombre de « bureaucraties de spécialité » (chambres de commerce, d’agriculture, architectes des bâtiments de France, INAO, etc.).

« Libre administration » ? Dans les rêves seulement…

Pire : les administrations d’État ayant vu leur rôle « d’acteur » de l’action publique réduit à peau de chagrin, les fonctionnaires qui y travaillent, pour justifier leur salaire, se sont recentrés sur le contrôle « régalien », au sens large : le PLU respecte-t-il toutes les couches législatives supérieures ? Les formes des consultations ont-elles été respectées ? Est-il conforme au SCOT, aux PPR, aux atlas de paysages, aux PDU, aux PLH, aux Schémas de services collectifs, aux Schémas d’équipement commercial, aux SAGE, etc. ? Je vous fais grâce de la traduction des abréviations.

Un nouvel élu d’une commune importante du sud de la France fut stupéfait de découvrir que 92% du territoire non bâti de sa commune était en quelque sorte « pré-zoné » par des règles nationales ou européennes, ce qui ne lui laissait pas vraiment de marge de manœuvre… Combien de fois ai-je entendu des élus locaux se demander à quoi ils servaient, puisqu’ils ne pouvaient en réalité qu’appliquer à la lettre un cadre ultra rigide fixé par l’État ?

Prolongement de l’urbanisme, la politique du logement n’échappe pas aux ukases de l’État. J’ai eu l’occasion de diffuser une vidéo du sénateur Charron critiquant vertement le renforcement des contraintes imposées aux élus locaux par la loi SRU, cette loi qui impose désormais à une commune de plus de 3500 habitants de compter au moins 25% de logements sociaux, sous peine d’amendes multipliées par 5 sous l’impulsion de l’ex-ministre du logement. Dans cette vidéo, M. Charron, comme beaucoup d’élus en privé, pense que le logement social n’est pas le bon moyen de lutter contre la détresse des mal-logés, et voudrait que l’État laisse les communes expérimenter et trouver de meilleurs moyens d’améliorer la situation des ménages dans ce domaine, si possible en laissant faire le secteur privé et la société civile. En l’état actuel de la loi SRU, cela est rigoureusement impossible.

Ce qui me fait dire, et la plupart des élus que je rencontre m’approuvent en privé, que l’explosion normative est le moyen que l’administration d’État, blessée dans sa raison d’être (et donc de percevoir des salaires) par les lois de 1982, 1992 et 2004, a trouvé pour reprendre une partie du pouvoir perdu au bénéfice des collectivités. La décentralisation à la Française n’est pas une vraie décentralisation mais la transmission par l’État des conséquences fâcheuses des lois qu’il édicte aux échelons locaux.

Les structures satellites

Comme si cela ne suffisait pas, les collectivités sont complétées par des organismes soit mutuels, soit consulaires, soit… indéfinissables, qui se spécialisent dans un domaine bien précis : Syndicats intercommunaux pour l’électrification ou l’adduction, ou encore l’assainissement, chambres d’industrie et d’agriculture, CAUE (Conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement), sociétés d’économie mixte en aménagement du territoire, agences foncières régionales et/ou départementales chargées de préempter tout terrain de bonne taille qui se présente, Sociétés publiques locales (une nouveauté de 2010) susceptibles de remplacer au moins en partie les missions de conseil autrefois assurées par les services d’État… Sans parler des « machins » d’État qui ne sont pas des administrations mais qui en ont l’odeur, la saveur et la couleur : Agence régionale de santé, Direction interrégionale des routes (pour les grands itinéraires), Agence Nationale de Rénovation Urbaine, Agences de l’eau, Commission des sites, commission nationale du débat public, etc., etc., etc., jusqu’à la nausée.

Comme cela ne suffisait pas, les lois de décentralisation ont permis à des collectivités de créer des « pays », qui peuvent avoir en charge, par exemple, la promotion touristique d’un vieux terroir historique, et ont imposé la création d’un nouveau type d’établissement public, les « SCOT », ou schémas de cohérence territoriale, une monstruosité que j’ai déjà abondamment dénoncée par ailleurs, et qui a pour but, rien moins, que de planifier le développement d’un territoire à horizon 15-20 ans. Car la planification, c’était bien connu dans l’ex-URSS, ça marche.

Ces structures peuvent tantôt co-financer, tantôt appuyer, tantôt bloquer un projet. Tantôt conseillères, tantôt quasi régaliennes, elles ajoutent souvent à l’action publique locale une petite touche baroque.

Et j’oublie nombre d’associations « bidon » qui sont en fait des « filiales » des administrations dont le seul but est d’appuyer une politique en s’affranchissant du code des marchés publics…

Un financement illisible et pousse-au-gaspillage

Les dépenses totales des collectivités locales représentent environ 220 milliards annuels, soit 11% du PIB, ou encore 20,5% de la somme des dépenses publiques. Sur le total, seuls 75 milliards proviennent de fiscalité directe, 33 de fiscalité indirecte (cartes grises, droits de mutation, etc.) et le reste soit de dotations de l’État, ou de l’Europe (environ 100Mds), soit, plus marginalement, de produits d’exploitation (des parcmètres, les cantines scolaires, ou une mairie qui loue des bureaux, par exemple, environ 12Mds). Sur les 75 milliards d’impôts locaux, seule une partie voit ses taux décidés par les collectivités. (voir encadré ci-dessous).

 


Les chiffres de la fiscalité locale en France en 2012

Recettes des collectivités :

  • Total 215 Mds (% PIB : 10,5%)
  • Part de la fiscalité directe : 75 Mds
    Dont Taxe foncière : 27
    TH : 19
    CVA: 15
    CFE : 7
    (différence : Taxe d’Enlèvement des Ordures Ménagères, et autres « petites taxes »…)
  • Fiscalité indirecte : Cartes grises, taxe sur l’électricité, Droits de Mutation à Titre Onéreux (DMTO)… 33 Mds
  • Transferts de l’État : 100 Mds
    Dont dotations : 61 (DGE, DGF, FCTVA…) – Le reste: « fiscalité transférée », subventions spécifiques, Contrat de plan État-région (CPER), compensations liées à la réforme de la Taxe professionnelle et de l’exemption des ménages à faible revenu des taxes locales.
  • Produits des domaines, d’exploitation (cantines, etc…) ou subventions spécifiques de l’UE (fonds structurels) : la différence, environ 12Mds

 

Le système d’impôts locaux français est un chef-d’œuvre d’art administratif contemporain. Les deux taxes les plus connues, la taxe d’habitation et la taxe foncière, voient leur assiette calculée sur des bases obsolètes par les services de l’État, et leur taux voté par les différents niveaux de collectivités qui en reçoivent chacun une partie. Presque aucun citoyen ne connaît les taux d’impôts locaux en vigueur dans sa commune, quant à la « valeur locative » du bien utilisée pour calculer son impôt local, elle relève généralement de la plaisanterie.

Autrement dit, quand une mairie se targue de ne pas augmenter la taxe d’habitation, ne vous réjouissez pas, cela veut dire que le département augmente sa quote part sur la même assiette dans le même temps. Et vice versa, et idem pour la région. Et je vous fais grâce des compensations versées par l’État au titre de l’exonération des ménages modestes ou du comblement de la différence entre l’ancienne taxe professionnelle et les deux machins qui l’ont remplacée, la Contribution Additionnelle sur la Valeur Ajoutée et la Contribution Foncière des entreprises.

Conséquences de ce fatras budgétaire : les communes ne comptent que faiblement sur des recettes propres pour financer leurs projets et vont donc « à la pêche » aux subventions des collectivités de rang supérieur, des ministères ou des agences spécialisées (ANRU, agences de bassin, etc.) pour financer la moindre place de village, le moindre équipement public. Dans les discours d’inauguration de ces investissements, l’élu porteur se doit de remercier tous les co-financeurs, et ils sont parfois nombreux… Le résultat est que l’élu peut se vanter d’avoir eu son projet « pour rien » et d’avoir épargné le contribuable local. Sauf que celui-ci, également contribuable national, a payé indirectement autant de dépenses de même nature effectuées par des collectivités à l’autre bout du pays.

Le résultat de ce système où les gens ont l’impression que « quelqu’un d’autre paye », est que nombre d’élus dépensent beaucoup, et mal ; les innombrables scandales et gaspillages mis au jour par la presse ou la cour des comptes ne sont que le résultat de ce découplage entre une fiscalité illisible et des budgets somme toute peu abondés par l’impôt.

La faiblesse des garde-fous et contre-pouvoirs contre les élus dépensiers

Les collectivités, de par la « clause de compétence générale », peuvent se saisir de n’importe quelle attribution, ici appelée « compétence », souvent mal-à-propos. Et donc les « dépenses d’intervention », en clair, les subventions et autres aides sociales, à des tiers en tout genre, pleuvent. Tel département finance des chambres d’hôtes, tel autre des forages de puits agricoles, tel troisième des antennes satellites internet pour résidents des zones « creuses » rurales… Les régions financent à corps perdu des lignes de TER sans voyageurs, ou l’installation de Ryanair et autres compagnies low cost sur leur aéroport sans cela désaffecté, des carrossiers en faillite (Heuliez), des fabricants d’avions en faillite (GECI), etc. Sans oublier les indispensables associations, parfois sans but lucratif, et parfois, comme le disait Pierre-Patrick Kaltenbach, « lucratives et sans but ».

Naturellement, les dépenses s’empilent sur les dépenses, le plus souvent sans évaluation ni de leurs retours sur investissement, ni de leurs coûts induits ultérieurs, la notion de « coût global de possession » n’étant pas encore usuellement maîtrisée dans les directions opérationnelles publiques.

Il y a certes des limitations théoriques à ce que les élus peuvent subventionner, notamment lorsque le commissariat à la concurrence de Bruxelles décide d’y mettre son nez. Ces subventions sont en grande partie vouées au gaspillage, et opèrent une distorsion concurrentielle entre ceux qui peuvent en bénéficier et les autres, voilà pourquoi Bruxelles ne les apprécie guère. Mais ce garde-fou est à mailles larges et laisse passer de nombreux financements publics qui ne devraient pas avoir lieu d’être.

Éducation : des compétences décentralisées, mais pas vraiment…

Vous entendrez souvent que « les communes ont en charges les maternelles et le primaire, les départements ont la compétence pour les collèges, et les régions pour les lycées ». Cela n’est vrai que pour l’édification et l’entretien des bâtiments, ou le recrutement et la rémunération des personnels auxiliaires d’éducation (cantines, agents d’entretien…), mais certainement pas pour le management des établissements, le recrutement des enseignants ou des directeurs, et les programmes, qui restent l’apanage de l’Éducation nationale. Et les décisions d’ouverture et de fermetures de classe ou d’établissement restent du ressort de la toute puissante DASEN (le nom administratif du rectorat de l’académie), bien que les coûts en soient supportés par les collectivités.

Bref, l’État décide, les collectivités paient, et n’ont aucun droit de regard sur la qualité du produit final. On a déjà vu mieux pour générer de la dépense efficiente…

Pour aggraver une situation déjà mal engagée, départements et régions éprouvent les pires difficultés à créer des établissement communs collèges/lycées. Qui doit payer le chauffage ? Les personnels non enseignants ? Quelles règles de prorata ? Comment gérer ces fichus marchés publics ?

Bref, même lorsque les deux présidents d’exécutif ne se détestent pas et peuvent collaborer, une gestion commune des établissements vire rapidement au casse-tête. Et voilà pourquoi les établissements d’enseignement se démultiplient parfois inutilement.

Le statut de la fonction publique

Quand vous regroupez des collectivités, impossible de mettre fin à l’emploi d’un fonctionnaire. Vous devez redéployer les doublons, sur des postes où ils ne seront en général ni formés, ni motivés. Les effectifs ne baisseront qu’au fur et à mesure des départs en retraite. Dans la fonction publique actuelle, les économies de masse salariale sont faibles.

En outre, lorsque des entités publiques se regroupent, très vite, les employeurs tendent à céder aux syndicats et à aligner les primes des agents sur l’entité de départ la plus généreuse. Il résulte qu’une fusion, dans la fonction publique, aboutit toujours à une augmentation de masse salariale.

Conclusion de cette première partie

Tout concourt à renchérir inutilement les coûts de l’action publique territoriale : pas de limites aux possibilités d’ingérence politique dans des secteurs qui pourraient être fort bien tenus par la société civile, pas de responsabilisation fiscale des élus locaux, pas de vrai contrôle ni évaluation de ce qu’ils font, pléthore d’intervenants (promoteurs, co-financeurs, conseillers, censeurs…) sur chaque projet, coûts réels des projets cachés par un entrelac de subventions, fiscalité illisible pour le citoyen, lois d’État s’imposant aux élus sans leur laisser la possibilité d’être plus intelligents que le législateur…

De fait, le « citoyen » au sens noble du terme se désintéresse totalement de la politique locale en général. Il ne se mobilisera que contre le projet de route près de chez lui. Les seules personnes actives en politique sont celles qui espèrent bénéficier du système, que ce bénéfice s’inscrive dans une perspective honnête ou pas : aspirants élus, responsables associatifs, chefs d’entreprise chassant la subvention, propriétaires fonciers souhaitant devenir constructibles, etc. Le citoyen ne joue donc pas son rôle de contre-pouvoir, ceux qui s’investissent poussent plutôt dans le sens de plus de dépenses publiques, pourvu que ce soit à leur avantage.

Dans le prochain article, il conviendra d’analyser si la réforme proposée par François Hollande peut corriger ces travers.

(À suivre)


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