Concession d’autoroutes : l’État s’est-il vraiment « fait avoir » ?

Toll Gates on the Higway in France by fmpgoh(CC BY-NC-ND 2.0) — fmpgoh, CC-BY

Pour un homme politique, la cause des autoroutes a tout pour plaire : c’est basiquement la défense du peuple, exploité aux péages, contre le grand capital, exploitant. Qu’en est-il vraiment ?

Par Charles Julien1.

Ce n’est pas la révolution attendue sur le sujet des autoroutes, mais l’effort est louable. Vendredi 18 septembre 2020, la commission d’enquête sénatoriale sur les autoroutes a finalement présenté son rapport.

Après huit mois d’auditions et d’investigations sur un sujet éminemment sensible dans l’opinion, le résultat ne va pas bouleverser le secteur. Mais il reste une question dont la réponse claire et nette se fait encore attendre : où situer au mieux l’intérêt de l’État et des Français ?

Les autoroutes toujours « trop chères » ?

À lire les motifs justifiant la création d’une commission d’enquête sénatoriale, l’impartialité des débats n’était pas partie pour être le maître mot : « augmentation régulière et importante des tarifs », « rente confortable », « dévoiement de certaines règles de concurrence »… Le décor était posé pour des règlements de comptes en bonne et due forme.

D’autant plus que des erreurs factuelles s’étaient déjà glissées dans le texte. On apprend ainsi qu’au « cours des dix dernières années, l’augmentation du prix des péages a été de 20 %, soit une hausse très largement supérieure à ce qui était prévu initialement ».

Ce qui était prévu initialement dans les prévisions de 2006, c’était une augmentation de 16 % ; non seulement 20 % n’est pas une « augmentation très largement supérieure », mais surtout ce chiffre est faux : sur la période 2009-2019, l’augmentation des tarifs des sept principales SCA (sociétés concessionnaires d’autoroute) a été de 13,9 %.

Sur la base de constats quelque peu éloignés de la réalité, les débats ont dû être houleux… On sentait d’ailleurs dès le début une certaine fébrilité parmi les membres de la commission : « Ça risque de cogner. On touche à un sujet sensible, faut pas se mentir… » témoignait ainsi Éric Bocquet, sénateur communiste, à l’ouverture des travaux.

Il est vrai que pour un homme politique, la cause des autoroutes a tout pour plaire : c’est basiquement la défense du peuple, exploité (aux péages), contre le grand capital, exploitant. Même si personne ne l’admet ouvertement, le dossier surfe de toute évidence sur un anticapitalisme français bien ancré.

Mais le moins que l’on puisse attendre d’une commission d’enquête sénatoriale, c’est qu’elle puise ses informations à bonne source. Or, des auditions aux divers rapports étudiés sur le sujet, la plupart des sources administratives et politiques a semblé instruire le même procès à charge : l’État se serait fait avoir, et avec lui, les usagers des autoroutes. Non seulement la réalité est plus complexe mais elle est surtout très différente.

Qui comprend vraiment le régime de la concession d’autoroutes ?

La commission d’enquête part d’un constat simple mais assez inquiétant : comme personne ne semble maîtriser pleinement le sujet des concessions dans la sphère politique, il faut interroger tous les acteurs de l’époque pour comprendre ce qui s’est passé depuis 2006, et même avant.

Ce fut donc un défilé d’anciens et actuels responsables politiques et économiques, sommés d’expliquer leur rôle dans cette affaire. De façon assez prévisible, rares sont ceux qui ont défendu ouvertement le principe de la concession, mais plus rares encore sont ceux qui l’ont compris ou qui ont admis une quelconque responsabilité dans cette histoire confuse.

Les sénateurs se sont même sentis obligés de mandater des « experts indépendants ». La démarche illustre le caractère atypique du dossier : l’État serait-il à ce point dénué d’expertise ? A-t-il vraiment besoin d’une explication de texte de source extérieure sur les actions de sa propre administration ?

Partant de ce constat peu flatteur pour le secteur public et le monde politique, la commission d’enquête sénatoriale a malgré tout mené un véritable travail de fond pour aboutir à une synthèse « inédite » sur la réalité économique du régime de la concession : une opération industrielle et financière sur un temps défini, où des années de profits conséquents doivent venir compenser des années d’investissement à perte.

Le tout doit se faire avant d’arriver au terme de la concession, terme auquel le concessionnaire rend au concédant, sans contrepartie, l’infrastructure concédée. Certes, il n’était pas évident d’en arriver à cette description, compte tenu des auditions approximatives de certaines personnalités….

Les trous de mémoire de Ségolène Royal

S’il y a bien quelque chose que les sénateurs ne sont pas près d’oublier, ce sont les trous de mémoire de Ségolène Royal. Actrice centrale du débat en 2014 et 2015, elle ne se souvient pourtant de rien ou presque, à tel point d’ailleurs qu’elle ne connaissait pas le contenu de ce qu’elle a signé : elle aurait « découvert par la presse » le contenu du protocole de 2015 entre l’État et les SCA.

Les sénateurs peuvent-ils croire une seconde qu’un ministre de la République ne lit pas les documents qu’il signe ? Ségolène Royal affirme ainsi n’avoir rien décidé elle-même, encensant les hauts fonctionnaires qui ont bravé les dirigeants de concessions, avant de les démolir lorsqu’ils ont eu l’outrecuidance de remettre à sa place le politique.

Mme Royal a une vision claire de la hiérarchie étatique, et clairement, elle situait à l’époque sa place en haut, tout en réfutant une quelconque responsabilité sur ce dossier.

S’il y a donc eu quelques omissions, il y a aussi quelques arrangements avec la vérité. Ségolène Royal a ainsi fièrement expliqué que les concessionnaires sont docilement revenus à la table des négociations après le gel des tarifs en 2015 :

« Je les ai invitées [les SCA] à introduire un contentieux si elles le jugeaient fondé. Elles n’ont jamais attaqué l’arrêté », avance-t-elle ainsi.

En fait, les sociétés d’autoroutes ont bien attaqué l’État le jour même. À l’époque, selon l’avocat en droit public Olivier Ortega, l’issue d’une telle procédure ne fait guère de doute : « Toute modification unilatérale du contrat par l’État donne droit au dédommagement du préjudice subi et de son manque à gagner. »

Dans les faits, c’est probablement l’attitude cavalière du gouvernement sur ce dossier qui a contribué à affaiblir la position de l’État à l’époque : avec « bravitude », Ségolène Royal annonce dès la fin 2014 envisager la résiliation des concessions.

Cette posture démagogique n’a rien fait pour renforcer la position de l’État, bien au contraire, puisqu’une partie des dispositions prévues étaient manifestement contraires au droit.

Des sources orientées

Il faut admettre que sur ce dossier, il y avait de quoi se perdre pour des non-spécialistes : à peine quelques mois auparavant, l’Autorité de la concurrence sortait un rapport corrosif sur les concessions autoroutières et les « marges exorbitantes » que réaliseraient les sociétés concessionnaires.

Les limites de ce rapport ont par la suite été clairement identifiées : focalisé sur une seule année, le bilan comptable analysé ne traduisait pas la réalité économique du régime de la concession, à savoir des années de pertes et d’investissements avant d’engranger la moindre recette.

Le rapport de la commission est lapidaire sur ce point : « Contrairement à une activité économique classique, la rentabilité d’une concession autoroutière ne peut donc pas être mesurée à un instant donné mais doit s’apprécier sur l’ensemble de sa durée de vie ».

La phrase sonne comme un désaveu cinglant du rapport de l’Autorité de la concurrence de 2014.  En effet, les sénateurs ont bien réalisé au cours de leurs travaux que certains tronçons nouveaux ne sont toujours pas rentables une décennie après ouverture.

Mais ce rapport de l’Autorité de la concurrence de 2014 est toujours cité par certains hommes politiques, particulièrement à l’extrême gauche, mais pas seulement. Au-delà des batailles de chiffres, dans lesquels les différents gouvernements n’ont pas vraiment brillé par leur subtilité, la question centrale devrait être celle de la pertinence ou non du modèle de la concession appliqué aux autoroutes.

C’est tout le paradoxe de la question de la « privatisation des autoroutes » : une majorité du monde politique se dit contre, mais personne n’imagine sérieusement une « renationalisation », ou, plus exactement, un retour de l’État comme acteur direct de leur développement et de leur gestion, puisqu’elles n’ont jamais été privatisées. Est-ce à dire que le système n’est pas si mauvais ?

Concession d’autoroutes : le périmètre et le prix de la souveraineté

La question finale reste bien celle de l’intérêt de l’État et des usagers. Côté usagers, les péages seront évidemment toujours trop chers, mais ils ont augmenté dans les limites et les conditions prévues au contrat, ni plus, ni moins. En échange, les usagers profitent, de manière générale, d’autoroutes modernes, sûres et nombreuses.

Ajoutons à cela que la facture ne pèse que sur les usagers, et non sur l’ensemble des contribuables, ce qui signifie que les touristes et visiteurs étrangers de passage financent également nos autoroutes.

Du côté de l’État, l’administration peut se féliciter d’avoir un réseau autoroutier performant et entretenu sans qu’il pèse sur le budget public. L’État récupèrera quoi qu’il arrive ces infrastructures en fin de contrat, les modalités de restitution constituant sans doute l’un des enjeux des années à venir.

L’État a conservé la main sur la politique tarifaire, et sur la stratégie d’aménagement ainsi que sur l’ensemble des aspects réglementaires. D’aucuns pourraient penser que ce n’est pas le rôle de l’État de percevoir des péages ou de gérer des stations-service, l’État n’étant pas forcément un bon gestionnaire d’entreprises.

La question est aussi celle de la définition de la souveraineté. Certains, comme Jean-Paul Chanteguet, député rapporteur en 2014 de la Mission d’information sur « la place des autoroutes dans les infrastructures de transport », estiment que la perception des péages est un enjeu de souveraineté.

Mais cette vision discutable de la souveraineté a un coût, celui du rachat des concessions avant leur terme : entre 25 et 30 milliards selon le même député. Bruno Le Maire parle lui de 45 à 50 milliards aujourd’hui…

Le privilège de percevoir des péages sur les autoroutes vaut-il le budget annuel de la défense ? Il sera toujours temps de se poser la question à la fin des concessions lorsque les mêmes autoroutes reviendront gratuitement dans le giron de l’État.

Quoiqu’il en soit, cette commission d’enquête n’aura que partiellement rempli son dernier objectif, à savoir « donner une image plus positive des sociétés concessionnaires », image largement écornée par le monde politique lui-même depuis quinze ans, sur fond d’approximations et de contre-vérités.

Si cette commission a réussi sur un point, c’est bien sur la prise de conscience de l’incurie d’une certaine classe politique sur les questions économiques, et de l’utilisation ces dernières années de ce débat à des fins purement électorales, voire démagogiques.

L’État et son administration n’ont pas été faibles et dupés par un secteur privé retors. Répondant à l’invitation de l’État, les sociétés concessionnaires ont acquis des sociétés disposant du droit d’exploiter des infrastructures, sur la base d’un contrat et d’objectifs régulièrement contrôlés par de multiples acteurs : Cour des Comptes, Autorité de la concurrence, Autorité de Régulation des transports…

Le principe de la concession n’est d’ailleurs pas propre aux autoroutes : l’eau, l’assainissement, la collecte des ordures ménagères, la distribution de gaz et d’électricité, les aéroports sont autant de secteurs avec des contrats de concession. 50 à 70 % des contrats de service public sont ainsi des concessions en Europe. Pourtant, seules les autoroutes françaises semblent cristalliser autant de rancœur. De là à dire qu’il y a un peu de mauvaise foi dans ce débat, il n’y a qu’un pas…

 

  1. Charles Julien est Conseiller/consultant commercial vente/export, management de projet et de programme.
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