Les services publics doivent-ils rester publics ?

Par Hadrien Gournay.

Le projet de privatisation d’ADP et de référendum pour s’y opposer fait resurgir le vieux débat des privatisations. C’est l’occasion pour nous de traiter de manière générale des arguments classiques en faveur de la gestion publique et de la gestion privée. Ceux qui souhaitent connaître les données spécifiques de la privatisation d’ADP se reporteront à cet article paru sur Contrepoints. 

Cependant, la nature des critiques du projet de privatisation intéresse le problème général que nous abordons. Ces critiques sont à ranger en deux grandes catégories.

La première est « conséquentialiste » ou utilitariste. Pour dénoncer le projet, elle s’appuie sur ses conséquences qu’elle présente comme systématiquement désastreuses.

La seconde catégorie de critiques est d’ordre moral. Le projet est condamné en raison de la finalité immorale de l’action des futurs actionnaires : le profit. Peut-être la finalité de la privatisation elle-même, le transfert de propriété aux actionnaires, suscite-t-elle aussi l’indignation des opposants.

Les deux aspects de la critique sont loin de s’opposer, bien au contraire. Tout le monde saisit aisément que si un petit nombre d’acteurs agit en fonction de ses intérêts égoïstes, le plus grand nombre risquera d’en pâtir. Aussi, les résultats de la privatisation sont-ils présentés comme la suite immédiate du motif égoïste des agissements des acteurs privés.

Ce qui est plus contradictoire en revanche est que les opposants à la privatisation sont loin de tous appeler à la nationalisation de l’ensemble de l’économie. Pourtant, si l’intérêt égoïste de propriétaires privés suffit pour constater l’immoralité de la gestion privée et en prévoir les conséquences désastreuses, c’est toute l’économie qui devrait être nationalisée. Faire des distinctions selon les secteurs économiques revient à reconnaître que l’argument qui fait découler et « l’immoralité » et les « résultats calamiteux » de la gestion privée de ses motifs égoïstes ne va pas de soi et qu’il doit être complété par les circonstances permettant de spécifier quand ces motifs deviennent méprisables et nuisibles à la société.

La dénonciation des privatisations est beaucoup plus populaire que l’appel aux nationalisations de nouveaux secteurs de l’économie. La tendance populaire résulte d’un équilibre entre la crainte des dangers présumés des privatisations et une attitude pragmatique d’examen de la question au cas par cas. Cet équilibre se traduit par un combat contre les nouvelles privatisations et une acceptation de l’extension actuelle du secteur concurrentiel de l’économie.

Le sentiment populaire est donc en adéquation avec l’idée que l’équilibre actuel en France entre secteur public et secteur privé est le plus satisfaisant. Néanmoins, personne n’argumente pour le statu quo en tant que tel. Il existe dans le monde, il a existé en France et ailleurs, bien d’autres configurations du rapport public-privé. Pourquoi la nôtre devrait être préférée avant tout examen ? Le statu quo a plus à voir avec la frilosité qu’avec la réflexion.

La distinction entre bon et mauvais secteur privé recouvre-telle l’opposition entre petits et gros ? Les grandes sociétés seraient alors seules en cause. Cette interprétation implique la nationalisation des secteurs économiques dominés par des sociétés d’une certaine taille. Or, peu d’acteurs politiques soutiennent cette proposition. De plus, cette distinction est douteuse. La recherche égoïste du profit joue un rôle essentiel même dans les entreprises de plus petites tailles.

L’opinion est partagée entre deux attitudes :

• la première dogmatique assimile la gestion privée à la défense des intérêts égoïstes des actionnaires au détriment de l’ensemble de la population. Elle se manifeste particulièrement dans le cas de nouvelles privatisations.
• l’autre est modérée et admet comme un présupposé raisonnable que le secteur privé est plus efficace que le public dans certains secteurs et inversement.

Si l’on préfère la modération, les critères utilisés doivent refléter cette diversité de situation et ne pas conduire à préférer systématiquement l’un ou l’autre secteur.

Productivité réelle du service

Le premier critère est celui du coût pour la société d’une unité produite ou d’un service rendu. Cette notion inclut aussi bien le coût pour le consommateur que pour le contribuable. C’est pourquoi, en tenant compte des impôts assurant son financement, un service gratuit pour le consommateur peut-être plus coûteux pour la société que le service marchand comparable.

Quoi qu’il en soit, le secteur marchand semble posséder un avantage général en termes de productivité. L’exception la plus fréquemment invoquée à cette règle concerne les services tendant naturellement au monopole. Néanmoins, même dans ce cas, bien des économistes pensent que la gestion privée est supérieure.

Coût monétaire pour la société

Le coût pour la société sont la productivité du travail d’une part et de la rémunération des facteurs de production d’autre part. Ces facteurs sont le travail et le capital dans le cas des entreprises privées et les fonctionnaires pour les entreprises publiques. Ainsi, un service marchand plus productif de 20 % pourrait être aussi coûteux en raison de meilleurs salaires et du profit des propriétaires.

Expliquer par la « logique du profit », le coût d’une privatisation suggère que la rémunération des actionnaires sera excessive pour la société. Toutefois, dans le cas d’un monopole public, les agents peuvent du fait d’une position leur conférant un moyen de pression rapide sur le pouvoir et la population bénéficier de rémunérations directes et indirectes supérieures à celles dont ils bénéficieraient sur le marché.

Répartition du coût

Pour mesurer le coût d’une production pour la société, peu importe s’il est supporté par le contribuable ou le consommateur. Les choses sont différentes si on examine la répartition de ce coût.

Prenons l’exemple d’un bien ou d’un service dont la jouissance est gratuite pour son utilisateur. Dans ce cas le contribuable finance le bien. Or, les impôts sont globalement proportionnels aux revenus alors que des biens comparables accessibles sur le marché sont payés par tous indépendamment de leurs revenus. La répartition du coût n’est donc pas du tout la même dans les deux cas.

L’opération a des effets comparables à une redistribution monétaire. Prenons l’exemple de deux personnes finançant à hauteur de 20 % de leurs revenus un service dont ils auront la jouissance gratuite. Le plus pauvre gagne 1000 par mois et le plus riche 3000. La personne à bas revenus finance le service à hauteur de 200 euros et la personne à haut revenu à hauteur de 600 euros. Chacun reçoit en service l’équivalent de 400 euros. À l’issue de l’opération, on constate l’équivalent d’un transfert net de 200 euros du plus riche vers le plus pauvre. 800 euros de prélèvement auront abouti à un transfert net de 200 euros.

L’analyse ainsi conduite semble montrer un avantage évident de la répartition du coût en faveur de la solution publique. C’est d’ailleurs la justification traditionnellement admise de l’État-providence et de la redistribution.

Cette conclusion est contestable à plus d’un titre. Tout d’abord, faire peser plus fortement le coût d’un service sur le plus riche qui ne l’utilise pas davantage n’est pas nécessairement juste. Ensuite, cette mesure est-elle toujours avantageuse pour le plus pauvre des deux ? Il existe des arguments en faveur du contraire. Développons le plus important : le niveau de rémunération dans une économie de marché dépend de la productivité du travail.

Cette dernière est liée quant à elle à l’investissement en capital par tête. Or, la pression fiscale touche d’abord les hauts revenus ayant une plus grande capacité à investir et les dissuade d’investir. Les hausses d’impôts nécessaires au fonctionnement de l’État-providence auront pour résultat sinon une baisse du moins une hausse moins rapide du salaire réel.

Au total, pour le travailleur pauvre, il s’agit d’un choix entre deux solutions :

• la première consiste en une augmentation importante et immédiate de ses ressources sous la forme de biens et services gratuits, suivie d’une stagnation ;
• la seconde correspond à un accroissement d’abord plus lent mais proportionnel et continu dans le temps.

Plus le travailleur est pauvre, plus le moment où la seconde solution deviendra plus profitable sera tardif.

Quantités fournies pour une productivité donnée

Pour un coût unitaire équivalent, les quantités d’un service sont une question importante. Pour un coût unitaire et des performances connues à l’avance quelle part de l’économie la fabrication des voitures doit-elle représenter ? 1,  10 ou 50 % ? Avec une voiture pour 10 habitants, nous connaîtrions une pénurie. Avec quatre voitures par habitant, nous connaîtrions une surproduction. Nous disposerions d’automobiles à n’en savoir que faire alors que des besoins plus urgents attendraient satisfaction. Remarquons ici qu’il n’est pas possible de réduire la dépense publique sans avoir le courage de réviser le périmètre d’intervention de l’État.

Sur ce point, le marché semble avoir l’avantage puisqu’il s’adapte à la demande des consommateurs. Ceci dit, un service public non subventionné, devra s’y conformer dans une certaine mesure.

Examinons les arguments contraires à la préférence accordée au marché dans ce domaine.

Cette préférence s’appuie sur le respect des choix du consommateur. Celui-ci est le mieux à même de juger si la manière dont il consomme lui est profitable. Pourtant, est-il toujours suffisamment éclairé ? Nous avons assimilé les services publics « gratuits » (financés par le contribuable et non par le client) à une redistribution monétaire. Il faudrait ajouter : sous condition d’affecter la somme d’argent acquise à un service précis.

Ces services assurent, en complément de leur fonction de redistribution, un contrôle des choix des bénéficiaires. Comparée à une redistribution monétaire équivalente, la branche maladie de la Sécurité sociale contraint une partie de la population à se couvrir pour sa santé. Savoir s’il faut y voir une atteinte à la liberté de choix ou une protection nécessaire est une question philosophique.

Inévitablement, l’autre contre-argument à la présomption favorable au marché couvre l’hypothèse du consommateur éclairé. Ainsi, les choix des consommateurs éclairés peuvent parfois conduire à une situation qui leur est collectivement défavorable. Un service utile dont les bienfaits se répartissent sur tous et le coût supporté par son producteur, peut ne pas exister. Chacun a alors intérêt à attendre qu’autrui finance le service. C’est le phénomène du passager clandestin.

Qualité

Les questions relatives à la qualité d’un bien ou d’un service peuvent suivre l’ordre de celles posées concernant les quantités. Combien d’heures de travail sont nécessaires pour obtenir une qualité spécifique ? Quel coût cela aura-t-il ? Pour un coût donné, quel niveau de qualité est préférable pour la société ?

Pour cette dernière question, la nature individuelle de l’arbitrage favorise le secteur privé.

Tableau général

Au regard de tous ces critères tentons d’esquisser un tableau général des avantages des secteurs public et privé.

En général, le privé incite mieux qu’un monopole public payant à améliorer la productivité et la qualité du produit. La prise en charge d’un service par la puissance publique serait légitime avant tout pour des activités économiques à caractère spécifique :

• le phénomène du passager clandestin justifie le financement du service par le contribuable,
• le phénomène du monopole naturel dans lequel le service reste financé par son utilisateur.

Dans ce dernier cas, la préférence pour la puissance publique n’est pas systématique.
Reste la comparaison du secteur marchand et des services publics financés par le contribuable et non l’utilisateur. Le privé assure une meilleure productivité spécifique, une meilleure croissance générale de l’économie et s’adapte mieux aux préférences de chacun. Le public favorise une redistribution et une limitation paternaliste des choix du consommateur. Il reste à déterminer ce qui a le plus de poids dans la balance.

Conclusion

Leurs détracteurs présentent souvent les privatisations comme immorales et désastreuses car l’entreprise privée est axée sur le profit. Ce raisonnement recueille sans nul doute une certaine adhésion dans la population française. Pour autant, les Français désirent-ils majoritairement un régime socialiste supprimant le profit et l’entreprise ? Cela n’est pas évident. Il convient donc d’examiner à nouveau qui du public ou du privé est selon les secteurs le plus avantageux à la société. Pour cela, il faut connaitre les critères d’évaluation les plus pertinents. Aussi, nous avons tenté d’en faire la liste.

Au final, une question affleure. Si l’initiative privée est aussi utile voire plus utile à la société, son immoralité supposée n’est-elle pas discutable ?