Brexit : bientôt une éclaircie dans le fog ?

Par Elsa Bernard¹.
Un article de The Conversation

Si l’article 50 TUE est devenu, avec le référendum britannique du 23 juin 2016, la disposition la mieux connue et sans doute la plus commentée des traités européens, un de ses passages est longtemps resté dans l’ombre.

Depuis la notification de l’intention du Royaume-Uni de quitter l’UE le 29 mars 2019, toute l’attention s’était portée sur le §3 de l’article 50 selon lequel « les traités cessent d’être applicables à l’État concerné à partir de la date d’entrée en vigueur de l’accord de retrait ou, à défaut, deux ans après la notification visée au § 2 ». Ainsi, la fin de la phrase qui précise « sauf si le Conseil européen, en accord avec l’État membre concerné, décide à l’unanimité de proroger ce délai » avait suscité peu d’intérêt.

Et pour cause : non seulement deux années de négociation semblaient suffisantes pour parvenir à un accord, mais surtout, la perspective du renouvellement du Parlement européen, en mai 2019, interdisait un report du Brexit au-delà de cette date, tant il était alors inconcevable d’envisager de nouvelles élections de députés britanniques au sein de cet hémicycle.

C’était compter sans les tribulations de la classe politique outre-Manche !

L’ultime bouée de secours

Lorsque le 12 mars dernier, soit dix-sept jours avant la date butoir, la Chambre des communes a voté contre l’accord de retrait auquel l’Union et le Royaume-Uni sont effectivement parvenus dans les temps ; puis, le lendemain, contre la sortie sans accord, la fin de l’article 50 § 3 est apparue comme l’ultime bouée de secours : le Conseil européen pouvait décider d’étendre la durée de deux ans stipulée par l’article 50 TUE avec l’accord du Royaume-Uni – accord qui fût donné par la Chambre des communes lors d’un troisième vote, le 14 mars dernier. Encore fallait-il que cette extension soit accordée par l’Union – ce qui a finalement été fait lors du Conseil européen qui s’est tenu jeudi 21 mars.

La décision unanimement adoptée par les vingt-sept États membres à cette occasion permet d’envisager un éclaircissement prochain de l’épais brouillard dans lequel est plongée l’aventure Brexit, sans toutefois le lever complètement.

Elle accorde une prorogation du délai jusqu’au 22 mai 2019, à condition que l’accord de retrait adopté au mois de novembre 2018 soit approuvé par la Chambre des communes la semaine prochaine. Si tel n’était pas le cas, une prorogation serait accordée uniquement jusqu’au 12 avril 2019, date avant laquelle le Royaume Uni devrait « indique(r) une voie à suivre, en vue de son examen par le Conseil européen. »

Plusieurs scénarios sont donc désormais possibles.

Si l’accord de retrait est approuvé par la Chambre des communes

Dans cette hypothèse, le Royaume-Uni reste membre de l’Union, non jusqu’au 30 juin 2019 comme le demandait Theresa May, mais jusqu’au 22 mai, date à laquelle il devient un État tiers dans les conditions prévues par l’accord de retrait. La sortie serait alors ordonnée et moins brutale : une période de transition, durant laquelle toutes les règles de l’UE continueront à s’appliquer au Royaume-Uni, est envisagée par cet accord jusqu’au 31 décembre 2020 (renouvelable une fois) – temps jugé nécessaire à la préparation de la relation future entre le Royaume-Uni et l’Union européenne.

Le choix du 22 mai ne doit rien au hasard. Cette date correspond à la veille des élections européennes, élections auxquelles doivent participer les citoyens de tout État membre afin de désigner leurs députés. À moins d’une révision des traités – inenvisageable dans les délais qui s’imposent –, le Royaume-Uni doit donc être devenu un État tiers à l’Union avant le 23 mai prochain s’il souhaite éviter d’organiser l’élection européenne pour le peuple britannique. Ce dernier jugerait dans doute la démarche absconse trois ans après son vote en faveur d’un retrait de l’Union.

Après un premier rejet de l’accord de retrait par la Chambre des communes, le 15 janvier, puis un second le 12 mars 2019, c’est donc à un troisième vote, cette fois favorable à l’accord, que le Conseil européen conditionne l’extension du délai prévu par l’article 50 TUE jusqu’au 22 mai. Or, ce vote se heurte à deux difficultés, l’une concernant sa tenue même, l’autre concernant son résultat, au cas où il pourrait avoir lieu.

La tenue de ce vote, tout d’abord, ne va pas de soi. Le 18 mars dernier, en effet, John Bercow, le Speaker de la Chambre des communes, s’est opposé au projet de Theresa May de proposer pour la troisième fois l’accord de retrait à l’approbation des députés, en évoquant une règle de procédure de 1604, selon laquelle il est interdit de soumettre au vote une question ou un projet « substantiellement identique » à une question ou un projet sur le(la)quel(lle) les chambres se sont déjà prononcées au cours de la même session parlementaire.

Dans la mesure où le vote doit avoir lieu cette semaine, il est impossible, faute de temps, d’envisager tant de changer cette règle que de clore la session parlementaire en cours pour en ouvrir une nouvelle.

Dès lors, la seule possibilité d’éviter une nouvelle opposition du Speaker serait de prouver l’existence d’un changement substantiel entre l’objet du vote du 12 mars et celui de la semaine prochaine. Or, du côté de l’Union, il a toujours été affirmé qu’il ne saurait y avoir de réouverture de l’accord de retrait. Seul le texte rejeté le 15 janvier et le 12 mars peut donc être soumis au vote de la chambre dans les prochains jours.

A été considérée comme un changement substantiel entre le premier et le deuxième scrutin, la déclaration commune contraignante, dite « accord de Strasbourg », qui apporte quelques précisions afin de rassurer, côté britannique, sur la question ô combien sensible du backstop destiné à empêcher le retour d’une frontière entre l’Irlande et l’Irlande du Nord, et qui a été signée par le Président de la Commission européenne Jean‑Claude Juncker et par Theresa May le 11 mars, soit la veille de ce deuxième scrutin.

Rien n’indique, en revanche, que la prorogation demandée par le gouvernement britannique et accordée par le Conseil européen jusqu’au 22 mai 2019 soit considérée par John Bercow comme un « changement substantiel » susceptible de permettre un nouveau vote la semaine prochaine.

Quand bien même un nouveau scrutin serait autorisé, la deuxième difficulté qui se présente est celle du résultat de ce vote : il y a peu de chance, en effet, que la prorogation accordée par le Conseil européen suffise à faire changer d’avis un nombre suffisant des 391 députés qui se sont prononcés contre l’accord de retrait le 12 mars, et ce malgré la pression mise sur la Chambre des communes par la menace d’une sortie de l’Union sans accord ou d’une sortie retardée, voire d’une absence de sortie.

Si l’accord de retrait n’est pas approuvé par la Chambre des communes

Dans cette hypothèse, le Conseil convient « d’une prorogation jusqu’au 12 avril 2019 » et attend que le Royaume-Uni « indique avant cette date une voie à suivre, en vue de son examen par le Conseil européen. »

Là encore, la date choisie ne doit rien au hasard puisqu’elle correspond à la date limite pour permettre au Royaume-Uni d’organiser éventuellement les élections européennes. Theresa May a fait savoir qu’elle n’était pas favorable à cette option qui irait, selon elle, à l’encontre de la volonté de retrait de l’Union exprimée par le peuple britannique en 2016.

Si le Royaume-Uni ne souhaitait pas participer à ces élections, la sortie sans accord serait inévitable au 12 avril. Si, au contraire, il décidait de participer à ce scrutin, il serait contraint de solliciter du Conseil européen un nouveau report du Brexit, lequel ne serait pas accordé automatiquement et serait soumis à condition.

En effet, seule une révision de la stratégie britannique et l’affirmation de véritables choix – que le Royaume-Uni n’a pas su présenter jusqu’à présent – pourrait amener les Vingt-Sept à accorder cette prorogation supplémentaire. Les possibilités les plus diverses concernant ces nouvelles propositions britanniques sont envisageables, comme l’a indiqué le Président du Conseil européen, Donald Tusk, à l’issue du sommet européen.

Le plan politique britannique pourrait ainsi notamment consister en la programmation d’élections au Royaume-Uni, en de nouvelles propositions concernant la relation future et en la disparition de certaines lignes rouges britanniques qui ont été posées dans cette perspective, en l’organisation d’un nouveau référendum portant peut-être cette fois sur l’accord de retrait, voire en la révocation pure et simple de la notification du retrait qui, selon la Cour de justice de l’Union européenne, peut-être unilatérale, c’est-à-dire ne dépendre que de la seule volonté du Royaume-Uni.

En tout état de cause, la prorogation devrait nécessairement être bien plus longue que celle accordée par le Conseil européen le 21 mars dernier. Par ailleurs, compte tenu des divisions et des tergiversations dont a fait preuve jusqu’à présent la classe politique britannique, on imagine aisément les difficultés du Royaume-Uni à présenter, avant le 12 avril, une ou plusieurs propositions susceptibles de convaincre les Vingt-Sept.

Le recours, au sein de la Chambre des communes, au vote indicatif sur des résolutions non contraignantes sera sans doute nécessaire pour espérer déterminer ce que souhaitent les députés britanniques concernant les différentes options possibles.

Deal, no deal, leave, remain… : tout reste encore envisageable, mais c’est – en tout état de cause – au Royaume-Uni qu’il revient de prendre une décision avant le 12 avril, et d’endosser enfin la responsabilité de ses choix, quels qu’ils soient.

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