Par Jean-Pierre Dumas. 

Le 19 juillet, le chef d’état-major de l’armée, le général de Villiers a donné sa démission, car il considérait qu’il  n’était plus en mesure d’assurer les missions qui lui étaient assignées par les autorités politiques dans le cadre de la nouvelle enveloppe budgétaire qui lui était attribuée.

Le Président Macron, en critiquant publiquement un soldat au parcours irréprochable, un Général d’État major d’une grande rigueur morale, a commis une erreur qui relève de la crise d’adolescence juvénile.

Il ferait mieux de montrer son autorité pour affronter les syndicats et les partis d’extrême gauche qui vont sortir dans la rue à la moindre annonce d’une petite réforme.

Le courage en politique, ça ne consiste pas à attaquer un officier qui ne peut se défendre en public et qui dit la vérité, mais à proposer des réformes de structure qui sont impopulaires et vont dans l’intérêt à long terme du pays.

D’après le Président, le budget de l’armée devrait augmenter en 2018 et atteindre 2% du PIB à la fin du septennat (il doit se situer autour de 1.7% actuellement), alors qu’il baisse en valeur en 2017.

On ne comprend pas très bien pourquoi il faut baisser le budget de l’armée aujourd’hui alors, qu’on vous promet qu’il va augmenter demain. Que va-t-il se passer de nouveau en 2018 qui permettrait d’accroître, comme par enchantement, le budget de l’armée ? Est-ce que l’État va gagner au loto ?

Certes il faut réduire le déficit budgétaire, voire l’annuler car nous avons une dette insoutenable (quasi 100% du PIB). Alors, pour sortir de la procédure de déficit excessif, il faut que tous les ministères fassent un effort, y compris le ministère de la Défense. Le chef de l’État est chef des armées et le chef d’état-major des armées lui doit obéissance. Rompez.

Macron et son Premier ministre sont apparemment cohérents quand ils demandent au ministère de la Défense de réduire ses dépenses. En fait ils font quatre erreurs de méthode : 1) Il semble prématuré  de rechercher un déficit de 3% cette année ; 2) la variable objectif doit être le niveau des dépenses publiques, pas le solde budgétaire ; 3) Les administrations publiques ne se limitent pas à l’État ; 4) L’idée qu’il faille que tous les ministères participent d’une manière proportionnelle à l’effort de réduction des dépenses est fausse.

Le discours de la méthode

Certes, il faut réduire le déficit budgétaire et l’objectif, depuis Maastricht, est d’atteindre la cible des 3% qui, pour les médias français, est devenue tellement mythique qu’un déficit de 3% est considéré comme un budget en équilibre, de telle sorte que si le déficit se situait entre 0 et 3%, il y aurait des voix pour demander qu’on revienne à un déficit de 3% du PIB (la fameuse cagnotte).

Malheureusement le niveau de la dette publique (presque 100% du PIB) est tel que le déficit devra continuer à diminuer bien au-delà du mythique 3%.

Le raisonnement macroéconomique du ministre des Finances est clair. Il part de l’objectif de déficit budgétaire de 3% du PIB qui est un engagement de la France qui n’a jamais été respecté depuis 2002 malgré les promesses répétées des différents gouvernements.

Le Président Macron a conclu un pacte avec Mme Merkel d’atteindre le déficit de 2.8% du PIB en 2017, il ne veut pas revenir sur cette promesse de peur de perdre la crédibilité de la France vis-à-vis de l’Allemagne, il a bien vu le tort  commis à la crédibilité de la France par son prédécesseur.

De tous les pays de l’euro deux pays connaissent un déficit supérieur à 3% du PIB en 2016 et 2017, la France et l’Espagne. Même la Grèce et le Portugal auront des déficits inférieurs à 2% en 2017. On ne voit pas à Bruxelles pourquoi seule la France devrait faire exception, compte tenu de l’importance de sa dette et de son niveau excessif de dépenses.

La France doit réduire son déficit, pas pour faire plaisir à Bruxelles mais parce que sa dette devient insoutenable. Donc il est logique d’insister sur la réalisation de cette cible.

Le déficit en 2017 a été revu à la hausse par la Cour des comptes, qui l’estime cette année à 3.2% du PIB à cause de sous-estimations volontaires importantes des dépenses de l’État dans la loi de finances pour 2017. (cf. Situation des finances publiques, 2017, Cour des comptes), laissées en héritage par le plus brillant de nos présidents.

Dans la mesure où, pour la première fois dans l’histoire, le nouveau Gouvernement a décidé de faire porter l’ajustement sur les dépenses et non plus sur les recettes comme c’était le cas avec Sarkozy et Hollande, il faudra donc faire en 2017 des économies sur les dépenses d’environ neuf milliards d’euros soit 0.4% du PIB au niveau des administrations publiques (administrations publiques = État + collectivités territoriales + SS).

On doute de la capacité du Gouvernement d’arriver à une telle réduction en l’espace de cinq mois. La réduction sera sans doute autour de la moitié.

En 2018, Édouard Philippe a promis une baisse des dépenses publiques de 20 milliards, toutes administrations publiques confondues, c’est tout à fait considérable pour un pays comme la France, ça correspond à environ 0.9% du PIB.

Il faut reconnaître que pour la première fois, le Gouvernement a compris que la variable d’ajustement ne pouvait pas être la hausse des impôts, mais la baisse des dépenses.

La variable objectif doit être le niveau des dépenses publiques, pas le solde

La contrainte de base de la France c’est son taux de dépenses publiques, le plus élevé du monde. Il faut partir de la baisse des dépenses publiques (administrations publiques) qui devient un objectif global quantitatif du Gouvernement sur cinq ans.

Le meilleur critère est le ratio des dépenses publiques par rapport au PIB, il se situe en 2016 à 56.5% du PIB, le FMI propose un ratio de 54% en 2022 (-2.5 points de PIB sur cinq ans) (le Président Macron a le même ratio).

D’après la Cour des comptes, cela correspondrait en gros à une baisse des dépenses publiques de 60 milliards € en tendance à la fin du quinquennat. C’est à notre avis insuffisant pour baisser d’une manière significative les prélèvements obligatoires, il faudrait baisser de cinq points de PIB les dépenses publiques sur le quinquennat (cela correspondrait à plus de 100 milliards en tendance).

Cela permettrait de réduire de trois points de PIB les recettes fiscales, alors que dans le schéma Macron/FMI, il ne baisse pas sur les cinq ans à venir.

De deux choses l’une, ou l’on prend comme objectif le solde budgétaire (FMI/Macron), ou l’on fixe comme objectif le taux de dépenses publiques ; le résultat ne sera pas le même.

Dans le premier cas, le FMI/Macron partent du solde budgétaire comme la variable exogène (variable objectif), -3% en 2017, -2.5% en 2018, -2.2% en 2019 et ainsi de suite pour atteindre -1% en 2022.

Le ratio des impôts n’augmentant, ni ne baissant, l’ajustement se fera uniquement par la baisse des dépenses (-3 points de PIB sur la période 2017-22).

On constate qu’il n’y a pas de réduction nette des impôts sur les cinq prochaines années, ce qui est grave pour un pays perclus d’impôts et ce qui va nettement empêcher la création d’emplois ; d’ailleurs la baisse du chômage et la croissance sont d’une manière cohérente fort modeste dans le scénario Macron/FMI entre 1.3% et 1.7% par an sur le quinquennat et un taux de chômage de 7%..  cf. Pourquoi la projection du FMI pour la France n’est pas satisfaisante ?

Dans le deuxième cas, si l’on fixe (à la baisse) les dépenses et les recettes totales, le solde devient endogène. On peut alors avoir un déficit légèrement supérieur à 3% du PIB jusqu’à 2019.

Quelle est la différence avec le passé, où le Président de la France passait son temps à dire à Madame Merkel et à la Commission Européenne que le pays allait demain atteindre les 3% de déficit pour en fait oublier sa promesse une fois de retour à Paris ?

La différence est que pour la première fois la France s’engagerait sur un calendrier de baisse des dépenses publiques et des impôts et commencerait d’une manière déterminée dès 2017.

Cela entraînera un solde budgétaire supérieur à -3% du PIB en 2017 et 2018 et un solde budgétaire d’environ -2% en 2022.

L’idée ne consiste pas à reculer comme cela a toujours été le cas dans le passé pour dire que demain c’est promis, on respecte la cible des 3%, l’idée est de donner au Gouvernement un espace budgétaire suffisant pour baisser les dépenses et les impôts en même temps et ainsi permettre un choc de croissance.

Une baisse des dépenses dans un pays qui a le taux de dépenses publiques le plus élevé du monde n’est pas récessionniste si elle est accompagnée d’une baisse des charges fiscales sur les entreprises (non énoncées par le Premier ministre).

Les dépenses publiques ne se limitent pas à l’État au sens strict du terme.

Les établissements publics, la Sécurité sociale et les collectivités locales font partie du secteur des administrations publiques et font des dépenses qui sont financées par des prélèvements obligatoires (les emprunts ne sont rien d’autre que des impôts différés).

En effet, le budget de l’administration publique (entité qui est prise en compte par le critère de Maastricht) ne se limite pas au budget de l’État (qui représente environ un tiers des dépenses publiques), il inclut aussi le budget de la Sécurité sociale (quasi la moitié des dépenses publiques) et le budget des collectivités locales (environ un cinquième).

Se limiter à réduire les dépenses de l’État c’est se limiter au sommet de l’iceberg tout en ignorant les autres budgets. Par exemple, la Révision Générale des Politiques Publiques (2007-2012), qui a consisté au non-remplacement d’un fonctionnaire sur deux, s’est limitée aux champs de l’État en négligeant les collectivités territoriales et la Sécurité sociale.

Il ne faut pas réduire les dépenses d’une manière proportionnelle pour tous les ministères

Certains ministères restent prioritaires (la Défense et la Justice), tout simplement parce qu’ils ont été sous financés pendant des années et qu’ils représentent le concept même de « biens publics » (un bien public n’a rien à voir avec le concept idéologique de service public à la Sciences Po, un bien public est un bien qui ne peut être fourni que par l’État car il ne peut être approprié par un individu (la défense, la justice, la diplomatie), c’est un critère objectif, pas un critère idéologique ; donc la santé et l’éducation ne sont pas des biens publics, ce sont des biens sociaux (ce sont des biens appropriables).

D’autres ministères sont moins importants et surtout les collectivités locales peuvent subir un régime d’amaigrissement qui ne remettra pas en cause la croissance du pays.

Autrement dit, une baisse sérieuse des dépenses publiques est tout à fait compatible avec une hausse sélective des dépenses dans des secteurs clefs, c’est la raison pour laquelle la technique qui consiste à s’attaquer aux dépenses des ministères et en particulier aux ministères régaliens comme la Défense et la Justice est inappropriée ; et dire qu’il n’y a pas d’espace budgétaire pour réduire les dépenses publiques dans un pays qui a un ratio de dépenses publiques égal à 57% du PIB est tout simplement faux.

Prendre le budget de l’armée comme la variable d’ajustement est injuste et grave dans un pays qui est engagé militairement sur différents théâtres d’opérations

C’est d’autant plus injuste que les militaires ne sortent jamais dans la rue pour protester comme d’autres agents publics à statut.

La première chose que font les gouvernements de gauche quand ils arrivent au pouvoir consiste à accroître le budget de l’Éducation nationale (l’éducation c’est bien) et baisser le budget des Armées (l’armée c’est mal).

Le budget de l’armée a déjà été réduit alors que ses missions augmentent. Il représente environ 1.8% du PIB ce qui est faible pour un pays qui veut être capable de se projeter à l’international et qui doit intervenir dans des zones aussi sensibles qu’au Sahel.

D’autre part, c’est une contradiction pour un Président qui veut rendre un certain rang à la France dans le monde ; mais on nous dit que demain tout va changer…

Il faut commencer à réduire les dépenses d’une manière horizontale

Les dépenses, avant d’être réduites ministère par ministère, doivent être réduites d’abord par grandes catégories. Il faut procéder à des réductions de dépenses horizontales (horizontal spending freezes) qui coupent à travers tous les agents publics et elles doivent être réduites là où elles sont les plus élevées.

Les postes les plus importants de la dépense sont au niveau des dépenses par nature : la masse salariale des fonctionnaires (13% du PIB en France, Allemagne 7.7%), donc il est nécessaire de réduire le nombre de fonctionnaires.

Le plan de campagne du candidat Macron consistait à baisser le nombre de fonctionnaires de 100 000 durant le quinquennat, ce chiffre est, à notre avis, modeste. Même ce chiffre modeste n’a pas été confirmé durant le discours de politique générale du Premier ministre.

Les multiples subventions aux entreprises qui occupent tous les organismes publics (toutes les régions, les départements ont leur propres agences qui vont aider leurs entreprises) sont pour la plupart inefficientes et pourraient être supprimées et remplacées par une baisse d’impôt sur les entreprises erga omnes (Gaspard Koenig).

La France est caractérisée par la masse des transferts sociaux (social benefits) (26% du PIB, contre 24% en Allemagne, 18% en Europe).

La plupart des transferts sociaux sont dirigés vers les retraités, ils représentent 17% de la population et reçoivent un tiers des dépenses publiques. L’âge de départ à la retraite reste inférieur à celui des autres pays.

Un accroissement de l’âge de la retraite à 65 ans permettrait une réduction des dépenses de retraite d’environ 2% du PIB en 2030 (cf. IMF, staff concluding statement of the 2017 article iv mission, July 2017) et un accroissement de l’emploi. Le taux de remplacement est trop élevé. Le nombre et les inégalités des régimes spéciaux sont un facteur d’iniquité.

Les autorités (et le public) français ont fait un choix implicite, un transfert de ressources massif en faveur des retraités au détriment des jeunes (25% de chômeurs chez les jeunes).

La réforme drastique des retraites par points  proposée par E. Macron va dans la bonne direction, mais là encore on est dans l’incertitude, elle n’a pas non plus été mentionnée lors du discours de politique générale du Premier ministre.

L’utilité de certains établissements publics pourrait être remise en question par un audit rigoureux.

Évidemment faire ces réformes exigent un courage peu commun, aussi préfère-t-on sabrer dans le budget de la défense, réduire le parc automobile par-ci, par-là, et réduire les frais de réceptions des ambassades, il n’est pas sûr que de tels expédients soient à la hauteur du problème.

D’une manière générale, il serait utile de revenir à l’esprit de la LOLF (en évitant son jargon prétentieux et ses multiples cibles quantitatives de performance inutiles et pseudo scientifiques) mise en place par N. Sarkozy quand il était ministre des Finances, et qui a été détricotée par l’équipe de F. Hollande.

Le problème des dépenses publiques françaises n’est pas qu’elles servent à financer des danseuses, mais à financer des dépenses de nature sociale, elles sont en France sept points de PIB supérieures à celle de l’Allemagne et quatre points supérieures à celle de la Suède.

Ne pourrait-on pas faire aussi bien que ces pays avec moins ? C’est une des raisons pour laquelle tous les gouvernements se heurtent à la baisse des dépenses publiques.

L’argument traditionnel dès que l’on veut réduire les dépenses publiques en France consiste à dire que l’on veut supprimer le modèle social français que le monde entier nous envie…

Ces dépenses publiques de nature sociale ont souvent une efficience faible et on pourrait sans doute faire autant sur le plan social avec moins, en généralisant les dépenses sociales ciblées sur les gens pauvres au lieu de favoriser les classes moyennes. Ceci requiert des réformes en profondeur qui exigent patience, détermination et courage. Sont-ce les qualités de notre chef d’État ?