Le New Deal du Commerce Mondial

L’OMC a été l’accomplissement final d’un projet suspendu. Cette agence internationale a servi à promouvoir les intérêts corporatistes des États-Unis et de l’Union européenne, en favorisant le libre-échange à l’occasion. Plus souvent, il a été utile pour imposer le protectionnisme de « propriété intellectuelle » aux pays pauvres, tout en légitimant le protectionnisme agricole dans les pays riches.

Par Aparicio Caicedo (*).
Article publié dans The Freeman, Juin 2012, Volume 62, Numéro 5.

Beaucoup a été dit sur les origines idéologiques de l’ordre commercial mondial d’après-guerre, mais quelques mots ont été écrits sur l’arrière-plan idéologique de ses auteurs, un groupe d’avocats progressistes et des économistes travaillant secrètement dans les comités de planification d’après-guerre du Département d’État lors de la Deuxième Guerre mondiale. Leur panacée avait peu en commun avec les enseignements de Richard Cobden ou de Frédéric Bastiat sur le libre-échange. Ils voulaient des relations commerciales régies par des agences bureaucratiques mondiales — dans les mots de Murray Rothbard, à travers « l’appareil mercantiliste-managériale de contrôle de l’économie mondiale ». Leur empreinte idéologique est encore profondément ancrée dans le système.

Sans aucun doute, leur intention de lutter contre le protectionnisme commercial était sincère. La plupart d’entre eux ont grandi en regardant la relation directe entre les « droits de douane élevés républicains » et le pouvoir des trusts. (« Le tarif douanier est la mère des trusts », a-t-il été dit.) En outre, ils ont été témoins des conséquences dévastatrices de la loi Smoot-Hawley (1930) et ont vu avec un grand espoir l’ouverture apportée par la Loi des Accords Commerciaux Réciproques de 1934 (Reciprocal Trade Agreements Act). Néanmoins, ils ont aussi idéalisé le Léviathan fédéral comme la principale source pour maîtriser la puissance des trusts. Le protectionnisme n’était pour eux qu’une partie d’un statu quo en défaillance. Ils envisageaient un gouvernement actif qui garantirait « la liberté du besoin » à la « grande masse ». La guerre, pour reprendre l’expression de Robert Higgs, était le genre de crise qu’ils attendaient pour amener le Léviathan à un niveau supranational.

Ce paradoxe est incarné dans le « père du système du commerce mondial », le secrétaire d’État de Roosevelt, Cordell Hull. Il s’agissait d’un démocrate du Sud dont la vie entière était consacrée à limiter le pouvoir des factions protectionnistes du Nord. Il est également connu comme le « père de l’impôt sur le revenu » qui, comme beaucoup l’espéraient, remplacerait les tarifs douaniers en tant que source de revenus. En 1917, et par la suite à la Chambre des Représentants, Hull a eu un rôle décisif dans le soutien à la réforme juridique qui a amené le premier impôt sur le revenu américain ; ce qui a permis au président Woodrow Wilson de financer la participation dans la Première Guerre Mondiale.

Sous la direction de Hull, le Département d’État a formé des comités secrets au début de la Seconde Guerre Mondiale pour commencer à planifier l’ordre institutionnel de la Pax Americana. Ces groupes comptaient sur le soutien financier de la Fondation Rockefeller et l’assistance logistique de la part du Conseil des Relations Étrangères. Leur travail a été soigneusement documenté par Harley A. Notter dans Préparation de la politique étrangère de l’Après-Guerre, 1939-1945 {1949} (Postwar Foreing Policy Preparation). Comme Notter l’a écrit, la tâche était d’examiner les questions suivantes : « Qu’est-ce que les États-Unis veulent ? Que veulent les autres États ? Comment obtenir ce qu’on veut ? »

Une chose était certaine pour eux : « le fait prévu que ce pays — émergent de la victoire avec une énorme puissance — aurait de nouvelles et profondes responsabilités dans le cadre de pratiquement tous les problèmes vitaux des affaires du monde et aurait à énoncer une politique ou du moins exprimer une attitude sur ces problèmes. »

À l’époque, « énoncer une politique » signifiait normalement une massive intervention du gouvernement par le biais des organismes de réglementation. Au niveau international, cela signifierait, comme le professeur George A. Finch l’avait suggéré en 1937, qu’un « new deal » dans les relations internationales… semblerait valoir la peine d’être essayé. »

Les planificateurs du comité ont vu l’histoire du domaine international dans des termes analogues à l’histoire des États-Unis. La question « Comment pouvons-nous obtenir ce que nous voulons » avait une réponse claire : chargeons-nous de donner au monde un pacte fédéral qui restreindrait le protectionnisme entre les nations, comme la Clause de Commerce faite entre les États de l’Union ; de plus chargeons-nous également de créer une bureaucratie internationale centralisée qui assurera un ordre économique harmonieux inspiré par le New Deal.

Une clause sur le commerce mondial

La Clause sur le Commerce de la Constitution des États-Unis a servi d’analogie parfaite. La doctrine de la « clause du commerce dormant » autorisa l’unité commerciale du pays. Traditionnellement, la Cour suprême a interprété l’article I, section 8, clause 3 comme un mandat contre les mesures discriminatoires prises par les gouvernements des États de l’union qui mettraient en péril la libre circulation des biens et services à travers leurs frontières. En d’autres termes, cette clause a fonctionné comme une charte de libre-échange. (Il convient de souligner que les 13 États avaient essentiellement une zone de libre-échange dans le cadre des articles de la Confédération.)

Pourquoi ne pas essayer une clause de commerce mondial, alors ? Les planificateurs ne devaient qu’appliquer le même raisonnement un peu plus loin, au niveau international. Cette position a été clairement indiquée en 1943 par Charles Bunn, un conseiller du Département d’État et protégé de Felix Frankfurter de la Cour Suprême de Justice. Pendant un discours prononcé à l’American Political Science Association, Bunn citait les paroles de l’icône intellectuelle des juristes progressistes, Oliver Wendell Holmes :

Je ne pense pas que les États-Unis parviendraient à leur fin si nous perdions notre pouvoir de déclarer une loi du Congrès invalide. Je pense vraiment que l’Union serait en péril si nous ne pouvions pas faire cette déclaration sur les lois des différents États. Quiconque à ma place verrait combien de fois la politique locale prédomine avec ceux qui ne sont pas formés sur un point de vue national et à quelle fréquence des mesures, qui incarnent ce à quoi la Clause de Commerce devrait mettre fin, sont prises.

Bunn ensuite ajoute, plaidant en faveur des plans d’après-guerre : « Le monde est devenu plus petit depuis que Holmes a parlé. «Ce que la Clause sur le Commerce visait à abolir» est devenu une question brûlante entre les nations. Les hommes qui tentent de résoudre cette question et les gens qui leur donnent le pouvoir et leur soutien doivent en effet être formés davantage sur des points de vue locaux. »

Au cours de ces années, la Clause sur le Commerce a été décisive dans la définition des sphères de compétence exclusive entre les États et le gouvernement fédéral. Selon les avocats progressistes, la montée en puissance des corporations devait être contrôlée au niveau national puisque les responsables locaux n’étaient pas en mesure de contrôler les tout-puissants trusts. Ils ont exigé de la Cour Suprême une interprétation plus large de la Clause de Commerce pour permettre une intervention nationale dans ces domaines qui avaient été traditionnellement sous le pouvoir des gouvernements des États de l’union. Une « constitution vivante » doit évoluer avec la « réalité économique » du capitalisme industriel, ont-ils maintenu. Dans cet esprit l’avocat du New Deal, Robert L. Stern, avait écrit un essai influent dans la Harvard Law Review définissant la Clause sur le Commerce en tant que « grande clause unificatrice de la Constitution. »

Nous pouvons trouver la même analogie que Bunn a tiré de nombreux ouvrages de savants qui ont influencé l’élaboration du projet d’après-guerre. Parmi les plus connus nous avons l’Union Maintenant (Union Now) de Clarence K. Streit (1939), qui a eu un impact énorme sur la mise en place de la politique étrangère. Streit a défendu l’idée d’une Fédération de l’Atlantique formant une « économie d’union douanière libre », qui ressemble à l’exemple historique de la Constitution américaine. Selon les propres mots de Streit : « C’est le genre de gouvernement inter-étatique que Lincoln appelait, pour le distinguer du type opposé de gouvernement de, par et pour les États, ‘gouvernement du peuple, par le peuple, pour le peuple’. C’est ce que j’appelle l’Union. »

Union économique

Le livre Union Économique et Paix Durable (Economic Union and Durable Peace) de Otto Todd Mallery (1943) influence directement la conception du régime du commerce mondial. Mallery se trouvait parmi les principaux défenseurs des politiques interventionnistes du gouvernement fédéral. (Voir La Grande Dépression Américaine, de Murray Rothbard, chapitre 7). Inspiré par Streit, Mallery a vu une analogie évidente avec l’opus des rédacteurs de la Constitution. Son livre préconisait une union économique entre les nations, régie par un conseil international structuré sur le modèle de l’Organisation Internationale du Travail :

Laissez l’Union Économique devenir le mode de vie américain. « Union » est un terme glorieux dans l’histoire américaine. « L’Union doit être formée » ont déclaré les Pères fondateurs. « L’Union doit être préservée » a déclaré Andrew Jackson en termes lumineux. « L’Union à tout jamais » ont fait écho les garçons de 1861 avec une ferveur vigoureuse. Pour « l’Union » accompagnée de « économique ». « L’union économique » n’est pas chargée de la même émotion, car elle n’a pas été soufferte par, ou même vécu par.

L’intelligentsia progressiste montra clairement qu’ils voulaient un gouvernement technocratique mondial, sur le modèle des agences du New Deal. Max Lerner (à plusieurs reprises conseiller du Département d’État et des années plus tard un opposant de ce qu’il appelait « l’école Mises-Hayek ») n’aurait pas pu être plus claire dans un très fameux essai de 1941 :

La Constitution américaine, qui met l’accent sur les pouvoirs séparés… est un mauvais modèle pour un État mondial… L’essence du gouvernement d’aujourd’hui se trouve dans une fusion entre la consultation, la technique, et la gestion administrative… [L]a mesure de notre capacité à survivre a été notre capacité à nous éloigner de notre précèdent gouvernement congressiste et de notre dernier gouvernement judiciaire, vers un nouveau process exécutif et administratif. Ce qui est vrai de l’État national américain doit être encore plus vrai du centralisme mondial que nous envisageons.

En 1934, Leland Rex Robinson, un membre de la Commission tarifaire, tout en écrivant en faveur des réformes de Hull de la politique commerciale, a également résumé le consensus sous-jacent idéologique : « Les soi-disant « libéraux » d’il y a une centaine d’années étaient occupés à chercher l’abrogation des restrictions qui limitaient les activités lucratives et décourageaient l’entreprise des individus.  Le « libéral » d’aujourd’hui est plus susceptible d’être occupé à penser à de nouveaux systèmes de contrôle politique. »

Cet environnement idéologique entourait le travail des comités d’après-guerre du Département d’État. Les principales publications académiques, telles que l’American Journal of International Law et la revue American Political Science, avaient en ces jours pleins de projets pour des organisations internationales bureaucratiques. De nombreux intellectuels impliqués dans le débat étaient en contact étroit avec les comités ou en sont devenus membres eux-mêmes.

La référence conceptuelle pour le travail des planificateurs d’après-guerre était la Charte de l’Atlantique de 1941 (Atlantic Charter). Ce traité – signé par les gouvernements américain et britannique d’avant-guerre comme un arrangement – visait, selon son propre texte, à assurer « la plus grande collaboration entre toutes les nations dans le domaine économique avec le but d’assurer, pour tous, l’amélioration des normes du travail, du progrès économique et de la sécurité sociale. » Comme Elizabeth Borgwardt écrivit dans son livre Un New Deal pour le monde (A New Deal for the World, 2005), le « cadrage de la Charte de l’Atlantique fit écho [du] New Deal inspiré des dispositions politiques et économiques ».

Le projet d’un nouvel ordre commercial naquit en 1945 avec les « Propositions pour l’examen par la Conférence Internationale sur le Commerce et l’Emploi Internationaux », connue aussi comme la « Proposition américaine. »  Il n’est pas surprenant, que la proposition ait appelé à la création d’une organisation internationale qui vise non seulement à contrôler les différends commerciaux entre les nations, mais aussi à « freiner les pratiques commerciales restrictives résultant de dispositions privées commerciales internationales. »  Le résultat fut la Charte de La Havane de 1947, qui mandata la création de l’Organisation Internationale du Commerce (OIC), une sorte de Commission Fédérale du Commerce mondial. L’économiste américain Clair Wilcox, président de la conférence de La Havane, l’avance hardiment quand il écrit que les principes de la Charte étaient pleinement compatibles avec ceux de « la loi Sherman de 1890, tel qu’interprétés par la Cour Suprême en vertu de la règle de la raison. »

Heureusement, la Charte de La Havane n’a jamais été ratifiée par le Congrès des États-Unis et l’OIC n’a jamais été créée.  Cela nous a sauvés d’une «présomption fatale» mondiale, comme Hayek l’aurait mis. Toutefois, les membres du GATT (l’Accord Général sur les Tarifs Douaniers et le Commerce) utilisèrent ce protocole provisoire comme plan B pendant de nombreuses décennies, jusqu’à la création de l’Organisation Mondiale du Commerce (OMC) en 1995. L’OMC a été l’accomplissement final d’un projet suspendu. Cette agence internationale a servi à promouvoir les intérêts corporatistes des États-Unis et de l’Union européenne, en favorisant le libre-échange à l’occasion. Plus souvent, il a été utile pour imposer le protectionnisme de « propriété intellectuelle » aux pays pauvres, tout en légitimant le protectionnisme agricole dans les pays riches.

Au lieu du libre-échange de Cobden-Bastiat-Mises-Hayek, nous avons eu un commerce géré de Hull-Mallery-Lerner, la réalisation du New Deal à l’échelle internationale.

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Sur le web.
Traduction : Miguel Castañeda pour Contrepoints.

(*) Aparicio Caicedo est un membre de l’Institut Juan de Mariana (Espagne). Il est auteur  du livre à paraître The Commercial New Deal: The Ideological Genesis of the Postwar Economic Order.