Par Henri Lepage.
Tout le monde parle aujourd’hui du service public à la française. C’est devenu une tarte à la crème.
Des centaines de pages ont été publiées, résultats de dizaines de groupes de travail et de commissions diverses s’employant à donner une définition explicite du service public à la française.
J’ai feuilleté ces travaux. Ce que j’ai trouvé est éclairant. C’est un constat d’échec. C’est l’incapacité, même des meilleurs, à nous en proposer une définition simple, synthétique, facile à communiquer, selon les termes employés dans l’un des rapports consacrés à la question :
« Correspondant à un concept précis dont un dictionnaire pourrait donner une définition opérationnelle et comprise par tous de la même façon. »
Plus loin, dans le même rapport, je lis :
« Plutôt qu’un concept, le service public est une notion composite et englobante, dont la simplicité jette une trompeuse clarté… On peut l’approcher par des formulations juridiques ou des critères économiques, sans jamais l’exprimer complètement : ce serait la débarrasser d’ambiguïtés qui sont en fait constitutives de sa nature. »
Avec cela nous sommes bien avancés !
Introduire l’ambiguïté comme élément constituant d’un concept qu’on cherche à définir, en faire une véritable auberge espagnole où tout un chacun peut mettre tout ce qu’il y voit, voilà un coup de génie !
N’est-ce pas l’aveu implicite que ce que l’on cherche est en réalité d’y maintenir le flou le plus grand, d’y noyer le poisson, afin d’éviter de dévoiler une vérité qu’on désire à tout prix maintenir cachée ?
Alors, cette vérité, je vais vous la dire.
Une exception française
Cette exception consiste à assimiler en un seul bloc les trois notions : service public, secteur public, fonction publique.
Ce que je traduit en énonçant qu’un service public ne peut être produit que par une organisation relevant du secteur public, ce qui confère automatiquement à ceux qui y travaillent tous les avantages de la fonction publique. CQFD…
De tous les grands pays industriels, la France est le seul à avoir poussé aussi loin et aussi systématiquement de manière aussi dogmatique, la fusion des trois concepts. Telle est la véritable spécificité du service public à la française.
Un service public à la française récent
Il y a effectivement une longue tradition française de service public, vieille de plus d’un siècle. Mais c’est une tradition essentiellement juridique où se sont illustrés des juristes célèbres (comme Léon Duguit), ou même des personnages politiques bien connus (comme Léon Blum).
Cette tradition est étroitement liée à la pénétration de l’idée que l’État est le dépositaire de l’intérêt général, et donc que c’est à lui que revient la responsabilité de veiller à l’organisation et au fonctionnement des réseaux de services collectifs, qu’ils soient privés ou publics (municipaux). Ce droit de tutelle lui est reconnu – et c’est là quelque chose que nous avons perdu de vue – au nom de la protection des droits des usagers.
À l’époque, l’idée est que la définition juridique d’un critère de service public, relevant du domaine de la justice administrative, permet de mieux protéger les usagers contre d’éventuels abus de l’État en leur offrant une meilleure définition de ce qui relève de la responsabilité stricto sensu des autorités publiques.
Et c’est là la véritable tradition française : le service public est un critère d’action juridique, ce n’est pas une fonction, comme il l’est devenu aujourd’hui. Nous sommes dans un autre univers.
Cela est si vrai, que la plupart des services publics de l’époque (gaz, eau, chemin de fer, électricité) s’organisent sur le mode de la concession.
La délégation de services à une entreprise privée
Certes l’État et les collectivités publique se sont vus reconnaître, dès le début du XIXe siècle, la possibilité de devenir directement prestataires de services pour le compte de leurs administrés. Nombre de réseaux locaux se développent sous la forme de régies directes. Mais la formule dominante, la quasi-règle de l’époque, c’est ce qu’on appelle aujourd’hui la délégation de services à une entreprise privée.
Le Conseil d’État est là qui veille attentivement au respect du principe de carence, selon lequel une collectivité publique ne peut gérer directement la production d’un service que s’il y a constat avéré de carence du secteur privé. Ce n’est qu’après la Seconde Guerre mondiale, après la généralisation des nationalisations, que cette jurisprudence tombera progressivement en désuétude.
Cette doctrine du service public a conduit au développement d’une réglementation publique proliférante visant essentiellement à mieux assurer la sécurité des usagers et du public. Mais ce n’est que dans les années 1920 et 1930, à la suite du double traumatisme d’abord de la Grande Guerre, puis de la Crise, que le glissement de sens d’un critère de service public à une fonction économique du secteur public s’est progressivement affirmée.
La naissance des grands monopoles publics français
Elle est en fait fort différente de celle qui nous est contée.Telle qu’elle nous est présentée encore aujourd’hui dans la plupart des rapports, la légitimité historique des grandes entreprises de service public repose sur deux fondements :
- La protection du public contre le comportement abusif des grandes entreprises privées de réseaux de services du fait de leur position de monopole naturel.
- La défaillance de ces grandes entreprises privées d’avant-guerre à exploiter pleinement les nouvelles potentialités d’investissement offertes par le progrès des techniques, de la gestion et du management scientifique (procès des compagnies de chemin de fer accusées de se ruiner dans des rivalités inutiles ; procès des compagnies électriques accusées de négliger la mise en exploitation des ressources hydrauliques du pays, et de ne pas progresser assez vite dans l’interconnexion des réseaux).
Je reviendrai plus loin sur ce qu’il faut penser de la théorie du monopole naturel comme fondement de la légitimité d’un secteur public à la française.
Je noterai simplement qu’il existe une certaine contradiction à soutenir les deux points de vue à la fois. Comment peut-on reprocher à ces entreprises d’abuser de leurs positions de monopoles et en même temps rendre leurs rivalités responsables du sous-investissement du pays ?
La thèse de la défaillance
Elle contient sans doute une part de vérité, notamment par rapport aux réalisations des autres pays (le retard ferroviaire français, le sous-équipement électrique de l’entre-deux-guerres).
Mais, sans aucunement vouloir dédouaner les entreprises et les entrepreneurs français de l’époque, je me demande si cela n’est pas compatible avec une autre explication : à savoir que s’il y avait effectivement sous-équipement, cela pouvait être aussi la conséquence d’ effets pervers résultant de l’interférence de plus en plus directe de l’État français dans le fonctionnement de ces industries de moins en moins libres.
Je pourrais illustrer cette thèse en reprenant de manière plus détaillée l’histoire des compagnies d’électricité. Celle-ci illustre à merveille ce qu’on ne nous rappelle jamais : à savoir à quel point le glissement progressif de ces industries vers la nationalisation a correspondu, à l’époque, à la montée en force, tant dans les élites industrielles que celles de la fonction publique, d’une idéologie planiste où le progrès économique était conçu comme la résultante d’une mobilisation corporative de l’industrie autour d’une gestion collective du financement et des investissements, sous la tutelle d’un État ingénieur , animateur, contrôleur et arbitre, dépositaire de l’intérêt général.
C’est cette conception de l’organisation industrielle qui, quelque années plus tard, avant de présider à la mise en place des grandes nationalisations de 1946, fut généralisée à toute l’économie française par le régime de Vichy.
L’assimilation à la fonction publique
Il s’agit du troisième glissement, conséquence directe des nationalisations.
Dès lors que les salariés des services publics entraient dans le giron du service public, il était difficile de ne pas les faire profiter des mêmes avantages que les autres personnels de la fonction publique, en particulier la garantie de la stabilité de l’emploi. Ce fût l’origine des statuts.
Simultanément, on ne pouvait pas les dépouiller du grand acquis des luttes ouvrières (le droit de grève), ni des avantages particuliers qu’ils devaient au caractère souvent socialement avant-gardiste de leurs entreprises (rôle des mines, des chemins de fer… dans le développement des régimes sectoriels de retraite et d’assurance).
Enfin, on ne peut faire abstraction du contexte politique particulier qui a présidé à la mise en place de ces nationalisations (prolongation du Yalta américano-russe par un Yalta intérieur proprement français concédant au Parti communiste et aux syndicats la chasse gardée des entreprises nationalisées en contrepartie de l’abandon de leurs objectifs insurrectionnels et de leur participation active à l’oeuvre de mobilisation nationale pour la reconstruction du pays).
Les conséquences à long terme de cette configuration économico-politique
Ainsi que l’a souligné un professeur de Science Po dans un récent article du Monde :
« Dans une entreprise monopolistique le droit de grève est privé de son sens car il n’a plus pour enjeu la transaction entre salariés et détenteur du capital, avec les consommateurs pour arbitres. »
Au contraire, les usagers deviennent des instruments utilisés comme otages dans des négociations et des contrats dont ils sont exclus par avance.
Résultat : les salariés de ce nouveau secteur public ont inévitablement acquis une position de force pour négocier leur part de la richesse nationale, et ils ne se sont pas privés d’en user et abuser (c’est à la SNCF qu’appartient le record national des jours de grève), tout en se posant en détenteurs naturels du concept de service public.
Le professeur que je citais à l’instant, parle de bulles de racket social grâce auxquelles certains groupes ponctionnent impunément l’ensemble de la société.
L’expression ne me semble pas trop forte. Je crois que le moment est venu de saisir l’opportunité du débat d’aujourd’hui pour faire éclater cette bulle. C’est ce paradoxe, ce décalage entre la réalité et un discours d’auto-légitimation fondé sur l’appel à l’intérêt général que je trouve choquant.
Je ne dis pas que les salariés du secteur public, ni même leurs cadres, sont tous des privilégiés au sens commun du terme. Leurs feuilles de paie n’en font pas des capitalistes. Loin de là.
Je ne néglige pas l’apport irremplaçable de ces personnels à l’œuvre collective de modernisation et de développement du pays. Je ne sous-estime pas leurs compétences, leur savoir-faire, leur dévouement, la dureté de certains de leurs métiers, ni la sincérité de leurs propos. Je comprends leur attachement à leurs statuts.
Je constate simplement que grâce à la position de force ainsi acquise sur le marché politique, les agents de ces grandes entreprises publiques bénéficient d’un accès quasiment-illimité aux fonds publics, et cela par deux canaux :
- L’accès au budget qui combe leurs déficits
- L’accès à la garantie du Trésor leur permettant de continuer d’emprunter malgré l’état désastreux de leurs finances.
C’est là que réside le véritable privilège et donc le vrai scandale !
Surtout, je ne peux m’empêcher de remarquer que, grâce à cela, leurs syndicats ont réussi à imposer à l’opinion publique l’idée d’une surprenante identité entre la notion de service public et la représentation qu’ils se font des intérêts de leurs mandants :
- déconnexion entre l’activité des salariés et la valeur économique de leur produit ;
- revendication permanente d’embauches massives permettant de placer ses proches et d’assurer les promotions, et cela quel que soit le contexte ;
- insensibilité aux demandes des usagers immédiatement dévalorisées parceque émanant de clients ;
- captation maximale des budgets publics…
C’est tout cela qui pose problème et qui devrait aujourd’hui être clairement sur la place publique.
Derrière la notion de service public à la française
Et c’est cela que certains voudraient constitutionnaliser.
Pourquoi les journalistes, les pipiers de Saint Claude et bien d’autres ne se mettraient-ils pas à leur tour en grève pour réclamer que les privilèges que leur reconnaît la législation fiscale (exemptions et déductions professionnelles exceptionnelles) soient inscrits dans la Constitution afin de mieux les protéger contre d’éventuelles réformes ? La nature du problème n’est pas fondamentalement différente. Seule l’est la taille des enjeux !
Il est vrai que tout cela appartient à l’histoire de notre République. Mais faut-il pour autant faire de cet empilement contingent de considérations corporatives et idéologiques l’un des fondements juridiques dominants de notre pacte républicain ? Ce serait faire preuve d’une bien grande désinvolture à l’égard de ce qu’il y a de plus essentiel dans notre tradition juridique.
Le rôle d’une Constitution n’est pas d’assurer la permanence de rapports de force mais de permettre le fonctionnement pacifique des institutions publiques dans le respect de règles de droit universelles. Seuls des esprits profondément pervertis par la perte de sens de ce qu’est le Droit peuvent se laisser aller à suggérer de telles bêtises.
Les arguments des agents du service public
Ils sont de deux sortes afin de légitimer ce qu’ils considèrent non comme leurs privilèges mais comme leur droit. Les uns sont destinés à l’opinon la plus large. Les autres, réservés aux experts, aux professionnels, aux esprits rationnels qu’on ne peut espérer séduire sans leur apporter la preuve de leur vérité.
Il existe trois concepts :
- Continuité de la fourniture
- Garantie d’accès au service
- Égalité des tarifs (la péréquation)
Ces trois critères de définition du service public les distingueraient d’un service commercial ordinaire. Ils sont politiquement très puissants car ils sont formulés de telle sorte qu’on ne peut commencer même à les discuter sans immédiatement apparaître comme un être sans coeur, sans pitié, indifférent à l’intérêt général, ennemi des faibles, oublieux des devoirs de solidarité les plus élémentaires.
La garantie de continuité
Il s’agit de l’obligation pour l’opérateur de service public d’assurer à tout instant la fourniture à tout consommateur disposant du service. Il n’est pas nécessaire de s’étendre longuement sur ce point.
D’une part, rien dans cette obligation n’implique que la fourniture soit servie nécessairement par un monopole public. Elle peut tout aussi bien être éxécutée par des entreprises privées concessionnaires de services publics fonctionnant dans le cadre d’un cahier des charges négocié avec les autorités publiques compétentes. Ainsi que nous l’avons vu, c’est ainsi qu’on l’entendait au début de ce siècle avant que ne triomphe l’idéologie des nationalisations.
À l’inverse, on peut démontrer que la situation de monopole public met sans doute bien plus en péril cette mission de service public qu’elle ne la sert. Souvenons-nous que c’est dans ces entreprises que l’on abuse le plus souvent du droit de grève. Pourquoi ? Parce que c’est dans ces entreprises, en raison de la combinaison monopole/statut que l’arme de la grève est la plus efficace.
Il est d’ailleurs instructif de noter que les mouvements sociaux de 1995 n’ont pas affecté les services essentiels fournis par les entités publiques en situation concurrentielle ou vraiment menacées de l’être, tel celui de la télévision, celui de la poste (colissimo), et même celui du gaz et de l’électricité.
Le principe de la garantie d’accès
C’est la possibilité pour tout citoyen qui le souhaite d’obtenir le raccordement au réseau. Il n’est pas évident que le régime du monopole public soit automatiquement une meilleure protection que la concurrence.
Demandez donc à ceux qui, dans les années 1950 et 1960, attendaient des mois, voire des années, avant d’obtenir leur raccordement au téléphone.
Il est vrai qu’il existe un problème lorsqu’un service nouveau commence seulement à être disponible. Comment faire en sorte que le plus grand nombre y ait accès le plus rapidement possible à des conditions de prix raisonnables ?
La théorie économique montre que tel est précisément le bienfait de la libre concurrence. Personne ne peut la battre à ce jeu. Ce sont les profits prélevés sur les consommateurs les plus sensibles au snobisme de la nouveauté qui, dans les faits, sous la pression des concurrents, servent à financer les investissements qui permettront ensuite de démocratiser l’accès des autres au service
L’aspect réseau des services publics ne change rien au problème. Il faut bien décider qui bénéficiera en priorité de l’accès au nouveau service. C’est un problème classique de rationnement. La logique de décision planiste et politique du monopole est loin d’avoir démontré sa supériorité sur celle du marché et de la concurrence. (Cf l’expérience du Minitel).
Il y a également problème lorsque la logique de rentabilité du privé conduit des entreprises à supprimer l’accès au service de certains utilisateurs (exemple des fermetures de ligne de chemin de fer). Mais là encore ce n’est pas un argument plaidant nécessairement pour l’étatisation. Plutôt que des subventions croisées dissimulées dans la comptabilité du service monopolistique, il vaudrait mieux que des subventions soient versées en toute clarté et transparence à des fins spécifiques.
L’argument de la péréquation
Il n’est pas aussi dirimant qu’il peut superficiellement y paraître.
Cela correspondrait à une exigence élémentaire de justice. L’électricité, le téléphone, la mobilité géographique étant aujourd’hui indispensables à la vie quotidienne d’un citoyen, il serait profondément injuste que le même service soit payé à un prix différent parceque l’on habite une région ou une ville plutôt qu’une autre. Mais cela ne revient-il pas en fait à remplacer une inégalité par une autre, peut-être encore plus injuste ?
Ce qu’il faut, c’est comparer ce qui se passe avec la péréquation tarifaire du monopole public, par rapport à ce qui se passerait si l’on admettait la concurrence. Les expériences de déréglementation accumulées depuis vingt ans nous permettent de donner une réponse.
Ce qui s’est passé aux États-Unis montre que la déréglementation conduit à une hyper-segmentation tarifaire du marché qui joue sur le fait que, par exemple, la valeur individuelle d’un billet d’avion n’est pas la même selon que l’on est un homme d’affaire pressé, un couple de retraités voyageant pour occuper son temps, ou un étudiant planifiant ses vacances. De même, la déréglementation des marchés électriques est en train de révéler que tous les usagers n’accordent pas la même valeur à l’assurance de ne jamais avoir d’interruption du courant. Tous les abonnés ne valorisent pas la continuité de la fourniture au même prix.
Résultat : on est en train de s’apercevoir qu’avant la déréglementation, le tarif unique aboutissait en réalité à couvrir toute une série de transferts régressifs au bénéfice des plus riches (qui ne payaient pas le prix qu’ils auraient été prêts à acquitter pour bénéficier du même service), et au détriment des moins riches (qui, faute de pouvoir acquitter le prix commun, étaient privés de la possibilité de voyage que leur offre aujourd’hui la nouvelle politique de marketing tarifaire).
La dépéréquation met certes fin à l’égalité géographique des citoyens devant le service public. Mais en contrepartie, elle réduit les transferts à rebours que le prix unique impose aux citoyens les moins favorisés d’une même localisation tout en faisant bénéficier tout le monde, quel que soit le lieu de résidence, de prix moyens plus bas. Il n’est pas évident que la justice y perde nécessairement !
Les effets d’écrémage
C’est le dernier argument de la même famille souvent entendu, par exemple à l’encontre des projets de déréglementation de la Commission européenne.
En laissant aux entreprises privées la liberté d’écrémer les segments de marché les plus rentables, et donc en dépouillant les entreprises publiques de leurs marchés les plus rémunérateurs, l’ouverture des réseaux à la concurrence compromettrait la capacité financière des services publics nationaux à remplir leur mission première qui est d’offrir à tous, dans des conditions de qualité et de prix satisfaisantes, les mêmes services universels.
Il s’agit d’un argument qui pouvait, à la rigueur, avoir une certaine validité tant que le développement des réseaux de base n’était pas encore réalisé, mais qui n’en a plus aucune aujourd’hui.
Tant que l’équipement électrique ou téléphonique de base n’était pas achevé, on restait dans un univers dominé par une logique d’économies d’échelle où un progrès technologique rapide interagissait avec la présence de débouchés assurés et progressant régulièrement. Un tel environnement favorisait effectivement l’émergence naturelle de grands monopoles.
Mais il n’en va plus de même dès lors que chacun dispose de l’électricité, ou que l’on compte désormais plus d’un téléphone en moyenne par famille.
Quand on en est là, au seuil de saturation du besoin de base, le problème n’est plus tant d’assurer à chacun l’accès au service universel, que de répondre dans les conditions économiques les plus efficaces, à l’émergence d’une grande diversité de besoins nouveaux, exprimés ou latents à découvrir, apportant une valeur personnelle enrichie par rapport au service de base, et pour lesquels certains utilisateurs sont désormais prêts à payer davantage.
Or cela est quasiment impensable, voire irréalisable dans le cadre des activités monopolistiques traditionnelles du secteur public. Celui-ci est davantage qualifié pour construire et gérer des réseaux d’infrastructures lourdes que pour assurer la médiation financière et commerciale de prestations fines, exigeantes en investissements de marketing et en efforts individualisés d’information et d’innovation.
Il en résulte que le vieux thème de l’écrémage des services publics est plutôt le signe d’une mentalité anachronique d’assiégé qu’un argument véritablement convaincant.
La théorie du monopole naturel
Il s’agit d’un vaste débat dans le détail duquel je me garderai bien d’entrer. Je me contenterai de vous rappeler qu’il existe un lien extrêmement étroit entre le choix français de la nationalisation des grands services publics et l’acceptation de l’idée que, grâce au progrès de la science économique, il était enfin possible de gérer une entreprise publique en position de monopole naturel tout en respectant les exigences de l’efficience économique et de l’intérêt général.
Je fais allusion ici à la fameuse école française du calcul économique public qui nous a donné des économistes de très grande réputation internationale (Pierre Massé, Maurice Allais, Marcel Boiteux, Jacques Lesourne, pour ne citer que les plus connus). Pour une large part, ce sont eux qui, au lendemain de la guerre, par leurs travaux scientifiques sur la tarification au coût marginal et la logique de choix des investissements publics (en particulier dans le cadre d’EDF), ont créé l’image de marque dont nos entreprises publiques bénéficient encore de nos jours.
Selon eux, l’application croissante des modèles mathématiques à la science économique apportait aux responsables de la gestion des monopoles publics un ensemble d’outils simples et objectifs, leur permettant d’offrir à la clientèle l’équivalent du prix de concurrence qui s’établirait sur un marché libre.
Leur croyance était que grâce aux instruments du calcul économique moderne il devenait possible de bâtir, en l’absence de liberté d’entreprendre effective, une sorte de tarification idéale, approchant toutes les conditions de l’optimalité, et permettant ainsi d’échapper à la fameuse myopie du marché pour les grands programmes d’investissements lourds.
Face à cette énorme prétention intellectuelle, il est évidemment bien tentant d’évoquer les milliards de déficit accumulés par la SNCF, France Telecom, Air France. D’évoquer aussi l’énorme excédent de capacité de production du parc nucléaire. Voilà plus d’une dizaine d’années qu’EDF se trompe pratiquement systématiquement dans ses projection de croissance de sa demande.
Les riches et talentueux communicateurs de nos monopoles ont réussi à nous convaincre que nos services publics étaient les meilleurs du monde.
Il est vrai que le réseau de TGV est une admirable réalisation. Il est vrai qu’EDF a accompli de remarquables prouesses techniques pour construire son parc de centrales nucléaires. Il ne viendrait à l’esprit de personne de le nier.
Mais lorsque la concurrence peut s’exprimer on constate que nos monopoles publics ne sont pas compétitifs. L’exemple d’Air France est à ce titre particulièrement éloquent. Dès que le monopole ne peut plus se contenter d’affirmer sa supériorité et qu’il doit la prouver, ses handicaps intrinsèques d’efficacité apparaissent au grand jour. Ni en termes de qualité du service, ni en termes de coûts, ni en termes d’innovation nos monopoles ne paraissent apporter aux usagers français un avantage réellement dominant.
Alors je m’interroge.
Est-ce là la super gestion rationnelle que leurs ingénieurs-économistes nous promettaient ? Était-il donc vrai que la science nous apportait enfin le moyen de faire plus de social tout en nous libérant des défaillances du marché ?
L’argument de gesion scientifique
À une époque où l’idée planiste exerçait encore un attrait puissant sur nos élites, cet argument de gestion scientifique a joué un rôle important dans la constitution et la légitimation du concept de service public à la française.
Aujourd’hui sa présence se fait beaucoup plus modeste. Il peut difficilement en être autrement alors que partout ailleurs les systèmes planifiés ont clairement démontré leur faillite.
Il n’en reste pas moins encore très présent dans les esprits.
Par exemple lorsque EDF s’est opposé aux projets de réforme de Bruxelles parce qu’il est essentiel que le monopole national conserve le contrôle de la planification à long terme des investissements. Il leur paraît inconcevable qu’une telle fonction puisse être laissée au résultat aléatoire de l’initiative décentralisée d’entreprises en concurrence.
Telle est la dernière ligne de résistance des théoriciens du monopole. Celle que l’on retrouve par exemple dans le projet d’acheteur unique proposé par EDF.
Il n’est pas dans mon propos de vous faire un long cours de théorie économique. Ce n’est ni le lieu, ni l’heure. Je ne peux cependant éviter de vous résumer brièvement pourquoi je considère que cet argument n’est pas plus valide que les précédents.
Si le sujet vous intéresse, je vous conseille de vous reporter à une étude publiée en 1988 par le ministère de l’Industrie. Elle concernait EDF et la tarification au coût marginal.
Il y est démontré, d’une manière que je crois convaincante, comment le calcul économique public n’est en fait qu’un discours qui revient à prêter à la science économique des pouvoirs qu’elle n’a pas, et à demander à la théorie économique ce que, par définition, elle ne peut pas apporter.
Le problème n’est pas que les outils conceptuels utilisés par les économistes du secteur public soient mauvais en eux-mêmes mais qu’ils en déduisent des conséquences normatives et opérationnelles qu’en toute rigueur ils n’ont pas le droit de tirer.
Je ne doute pas que les hommes soient admirables. Mais il arrive parfois que les esprits les plus brillants se fourvoient. C’est, je crois, ce qui s’est passé dans le domaine de la théorie des services publics.
Je pourrais concluere en disant que l’argument économique traditionnel pour légitimer la solution française de gestion des grands services publics est le produit de raisonnements qui n’ont été inventés que pour légitimer face aux pouvoirs publics et à l’opinion, la protection des rentes économiques, professionnelles et corporatives acquises grâce à la nationalisation.
De ce point de vue, les économistes français se sont incontestablement montrés très efficaces…
Quel est l’avenir du modèle français de service public ?
Ce modèle est clairement dépassé, obsolète, il appartient au passé, il est, à terme, condamné.
Ma conviction est que la déréglementation est une tendance lourde, universelle et durable. C’est un phénomène qui n’est pas prêt de s’arrêter, et qui concernera même des domaines où le passage à la concurrence paraît pourtant a priori bien difficile à envisager (rail, électricité).
Notre pays sera lui aussi contraint de s’y rallier à moins d’accepter une politique d’enfermement volontaire dont je me refuse à envisager sérieusement l’hypothèse en raison du coût politique et économique astronomique que cela impliquerait pour nos concitoyens.
Pourquoi ce caractère inéluctable ?
Pour une série de raisons qui n’ont rien à voir avec une quelconque volonté idéologique, même celle de quelques commissaires européens mais qui découlent d’une logique économique qui s’impose aujourd’hui à tous les acteurs industriels et politiques.
Là encore, il s’agit d’un sujet qui mériterait une conférence entière. N’en ayant pas le temps, je me contenterai de vous donner une brève idée des quatre principaux mécanismes en cause.
L’évolution technologique
Celle-ci bouleverse les frontières techniques et économiques traditionnelles entre de nombreuses activités. Ce faisant, elle modifie l’équilibre technico-économique, mais aussi institutionnel de nombreux secteurs.
L’exemple le plus classique est celui de la déréglementation des télécommunications aux États-Unis, avec le développement de l’interface téléphone/informatique et la mise en concurrence de firmes qui, autrefois, appartenaient à des secteurs industriels nettement différenciés.
Dans l’électricité, le fait nouveau est constitué par le développement de la cogénération et de l’usage du gaz dans des centrales de petites dimensions dont les capacités d’amélioration des rendements énergétiques avaient longtemps été sous-estimées.
On y assiste à une inversion de la logique d’économies d’échelle qui a joué un si grand rôle dans la constitution des grands réseaux modernes de services publics. Dans bien des domaines, le small is beautiful a tendance à remplacer la traditionnelle course au toujours plus grand. L’intégration verticale n’a plus toutes les vertus qu’on lui prêtait autrefois.
C’est ce changement qui motive la demande de Bruxelles pour que l’on sépare juridiquement et comptablement les différentes phases de production, de transport et de distribution. Si les économies d’échelle continuent peut-être de jouer au niveau des réseaux et infrastructures de transport de base, en revanche cela n’est, semble-t-il, plus du tout évident au niveau des autres grandes fonctions.
Le caractère boule de neige de la déréglementation
Ce qui est important dans les processus de déréglementation n’est pas tant la volonté du législateur que la logique interne de phénomène cumulatif. C’est-à-dire comment l’introduction même non planifiée – voire accidentelle – d’une marge même infime de liberté, dans des professions hyper-réglementées, déclenche, au niveau du jeu des acteurs, une série de processus cumulatifs qui, par des cheminements fort complexes aboutissent en définitive à faire émerger des marchés auxquels, initialement, personne ne songeait.
Le meilleur exemple que je connaisse de cette contagion déréglementaire, de cette logique d’ordre spontané résultat de l’action humaine mais qui ne doit rien au dessein des hommes, est celui de l’évolution du système électrique américain depuis vingt ans, depuis le passage en 1978 de la loi PURPA.
Bien sûr, l’Amérique c’est loin. Mais faisons attention. Autour de nous, ça bouge même beaucoup et de plus en plus vite. Regardez donc l’Allemagne. Il y a quelques années on pouvait presque dire que c’était la France qui, sur le plan des projets de dérégulation, était la plus avancée. Aujourd’hui c’est clairement l’inverse (chemins de fer, poste, télécommunications…). Aux Pays-Bas, dans les pays nordiques, même en Italie, des évolutions se précisent.
Ma conviction est que ce n’est pas l’existence de nos frontières politiques qui nous mettra à l’abri de processus cumulatifs d’évolutions analogues à ceux vécus outre-Atlantique. Les mêmes phénomènes de contagion sont inévitables. De ce point de vue, les grèves d’aujourd’hui apparaissent clairement comme des combats d’arrière-garde.
L’internationalisation des marchés des industries de services publics
L’internationalisation des entreprises de réseaux est une conséquence directe de l’interaction réciproque entre la libéralisation des échanges mondiaux et les politiques de déréglementation.
Le phénomène est très clair et a été largement étudié dans le domaine des télécommunications. Mais il apparaît également dans l’industrie électrique : développement des marchés d’équipement (nucléaire), ventes de savoir-faire.
Il entraîne des conséquences inévitables sur les entreprises traditionnelles de service public : politique de déspécialisation et de diversification des activités, banalisation de la gestion des entreprises publiques.
L’internationalisation des activités des grands monopoles a pour effet de rapprocher la gestion de l’entreprise publique du lot commun des agents économiques, et donc de relativiser les raisons du privilège dont elle jouit. Elle fragilise le mandat de service public (problème des investissements à l’étranger financés par des consommateurs captifs). Elle jette un trouble sur leur caractère vertueux et les met en porte à faux par rapport à l’idéologie qui fonde leur légitimité à l’égard du public
La dynamique des effets d’expérience
Les défenseurs traditionnels du service public à la française considèrent que dans les grandes industries de réseaux le passsage à des systèmes de concurrence est impossible du fait du niveau très élevé des coûts de transaction qu’impliquerait la désintégration des structures de décision et de gestion actuelles. En conséquence, il serait impossible d’appliquer les directives européennes.
Cet argument est par exemple celui que développe Marcel Boiteux à propos de l’électricité. J’affirme qu’il n’a pas plus de valeur que les précédents.
Les électriciens ont raison de se préoccuper des problèmes de pollution de leur courant qui pourraient résulter d’un droit d’accès généralisé au réseau (loi de Kirshoff, coïncidence des cycles, problèmes d’overflows). Il est vrai que cela pose des problèmes très complexes d’externalités et de calcul des péages.
EDF en tire argument pour défendre l’unicité du réseau et la centralisation de sa gestion. Mais cela n’a de sens que parce que le raisonnement reste fondé sur une conception statique de la concurrence, liée aux théorèmes mathématiques des marchés purs et parfaits.
L’exemple de la dérégulation américaine nous rappelle qu’en situation de concurrence nécessité fait loi. Faute d’appareil comptable adéquate, on le construit. Ou, plutôt, chacun en bricole un, certes très imparfait, mais perfectible au fur et à mesure que l’expérience des conflits entre entreprises permet de découvrir des données, des techniques susceptibles d’améliorer le système, mais aussi d’y introduire des échelles de valeur.
Ce processus d’expérimentation et de découverte par le jeu de la libre entreprise fait baisser les coûts de transaction , ce qui, à son tour, renforce la faisabilité des solutions contractuelles et accroit alors d’autant la pression à la déréglementation.
C’est ce processus que nous voyons à l’heure actuelle à l’œuvre aux États-Unis. Croyez-vous qu’à l’heure du grand marché global nous pourrons rester longtemps sans en sentir nous aussi les effets ?
Les États-Unis sont loin et en France il n’est jamais très bon de se placer sous les auspices de ce qui se passe dans le monde anglo-saxon. Pour plaire politiquement il vaut mieux se réclamer de l’exception française.
Il n’en reste pas moins que ce qui se passe là-bas nous concerne beaucoup plus directement que beaucoup le croient.
En ne considérant que la déréglementation électrique, celle-ci va y induire un abaissement considérable des prix du courant. On parle d’un chiffre moyen supérieur à un tiers. Cela se retrouvera dans les prix des produits made in USA. Sachant que le prix moyen du courant américain est déjà sensiblement inférieur à la moyenne des prix européens (- 30 % selon une estimation citée par la Lyonnaise des Eaux), cela donne une idée du handicap supplémentaire de compétitivité auquel notre industrie risque de se heurter demain si nous ne réagissons pas à notre tour très vite.
Tel est précisément le défi que les propositions de Bruxelles sur la déréglementation des services publics en Europe devraient nous permettre de relever – en nous ramenant à une conception du service public plus proche de notre véritable tradition juridique, celle des services publics du début du siècle.
Conclusion
Il n’y a pas d’alternative aux solutions d’évolution actuellement proposées par Bruxelles.
Ce serait une erreur politique majeure que de figer dans la Constitution un concept aussi flou et ambigu, dernier témoin idéologique d’un mode de pensée aux antipodes de la réalité des contraintes du monde contemporain.
Une telle décision n’aurait pour effet que de retarder encore davantage l’indispensable adaptation de nos entreprises publiques à leur nouvel environnement.
Il nous faut aujourd’hui admettre que l’ évolution du service public suppose la mise en cause de nombre de nos monopoles et la mise en concurrence des services qu’ils proposent.
C’est une réforme difficile à faire et encore plus difficile à faire accepter par ceux qu’elle concerne.
Je reconnais que mon point de vue est très minoritaire au sein du monde politique français. Comme je l’ai déjà évoqué, nos entreprises publiques sont passées maîtres dans l’art de la communication et du lobbying politique. Les différents votes de l’Assemblée nationale ont fait apparaître à ce sujet une étonnante unanimité qui s’étend de la gauche à la droite.
Poser en ces termes le problème du service public à la française, c’est rompre un tabou dans la mesure où cela revient à aborder de front une question dont personne n’ose parler ouvertement : celle du pouvoir des grands corps de l’État et de la place des castes de la haute fonction publique dans la société française.
L’ouverture de nos services publics est à la fois une nécessité et une chance qui finalement s’imposera de toute façon.
D’un point de vue sociologique, il n’est pas interdit de penser que la notion de service public est consubstantielle à l’existence des grands corps de l’État, et donc à la place des grandes écoles françaises. Brièvement résumé, c’est l’assurance d’un débouché qui garantisse à leurs diplômés la jouissance des privilèges auxquels leurs titres scolaires leur donnent en principe droit. Dans cette perspective, on comprend mieux les raisons de cette immense conjuration des élites qui, envers et contre tout, assurent la permanence de l’idéologie du service public à la française.
