La justice administrative est-elle vraiment indépendante ?

Publié Par Éric Verhaeghe, le dans Droit et justice

Par Éric Verhaeghe.

La justice administrative est-elle vraiment indépendante ?

Justice (domaine public)

Ce n’est pas la première fois qu’est mise en cause  l’indépendance de la justice administrative par rapport au gouvernement. Le dossier Solvabilité 2, directive européenne sur la solvabilité des compagnies d’assurance péniblement transposée par une batterie de textes pris sur ordonnances, en donne un nouvel exemple.

L’éternelle question de l’indépendance du juge administratif en France

En 1792, la France a fait un choix curieux : elle a préservé une justice administrative liée au pouvoir exécutif, et n’a accepté le principe d’une justice appartenant au troisième pouvoir que pour la « justice judiciaire ». Autrement dit, ce ne sont pas des magistrats mais des fonctionnaires relevant du pouvoir exécutif qui jugent les litiges entre les particuliers et l’administration (au sens large).

Cette particularité, étendue par Bonaparte à toutes nos conquêtes (notamment à la Belgique et aux Pays-Bas) heurte de plein fouet les principes fondamentaux du droit anglo-saxon tel qu’il s’exprime dans la salutaire Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme (CEDH). La question n’est donc pas nouvelle.

La position de la Cour de Strasbourg

Très longtemps, la justice administrative a opposé un déni catégorique aux problèmes que cette situation bâtarde posait. Des jurisprudences de la Cour de Strasbourg (qui contrôle l’application de la CEDH) ont donc régulièrement obligé le Conseil d’État français à rendre ses pratiques un peu plus démocratiques. C’est par exemple le cas de l’arrêt Sacilor, de 2006, qui a épinglé le ministère de l’Industrie pour avoir recruté comme secrétaire général un conseiller d’État qui venait… de statuer en faveur du ministère dans un dossier qui l’opposait à Sacilor.

Le juge de Strasbourg avait alors estimé que les garanties statutaires apportées aux juges administratifs dans l’exercice de la justice ne suffisaient pas à respecter les principes européens en matière de Droits de l’Homme. Le Conseil d’État avait dû accepter un certain nombre de réformes de procédures pour tenir compte de ces observations.

Le rôle du Premier ministre en question

Au coeur du dossier, c’est évidemment le rôle du Premier ministre dans la justice administrative qui est en jeu. Le Premier ministre, qui détient en France le pouvoir réglementaire (on l’oublie trop souvent), donc le vrai pouvoir exécutif, est aussi le Président du Conseil d’État. Une tradition veut que ce rôle soit purement honorifique et la Cour de Strasbourg l’a accepté comme tel, moyennant une batterie de précautions procédurales.

Reste que les interventions du gouvernement dans la procédure contentieuse, et singulièrement celles du Premier ministre, constituent un talon d’Achille pour l’apparente (mais nécessaire) impartialité du juge administratif.

Le cas du dossier Solvabilité 2

Dans l’affaire Solvabilité 2, le montage du dossier devant le Conseil d’État devrait là encore susciter des passions liées à l’apparente (in)dépendance du juge administratif vis-à-vis du gouvernement. Cette « porosité » s’est en tout cas manifestée à l’occasion du débat sur la loi Sapin 2, fourre-tout obscur, boîte noire ou voiture-balai qui sert à régler en dernière minute une série de situations bancales.

Dans le cas de la transposition de la directive Solvabilité 2, la loi Sapin a servi à faire passer en urgence un « cavalier législatif » ratifiant une ordonnance quelques semaines avant que le Conseil d’État ne tranche sur sa légalité. La même méthode fut utilisée en son temps (en 2007) pour sauver les meubles sur l’assurance emprunteur : le gouvernement avait alors adopté un décret quelques mois avant que le Conseil d’État ne tranche, au contentieux, un recours contre le dispositif réglementaire de l’époque.

Le tandem pouvoir exécutif-juge administratif…

La technique pose forcément question. Dans le cas de la transposition de Solvabilité 2, l’enchaînement de circonstances est troublant.

Au printemps 2015, le gouvernement prend une ordonnance et des décrets pour transposer la directive en droit français. La Constitution prévoit qu’une ordonnance doit être ratifiée dans les dix-huit mois pour avoir force de loi. Sans attendre la ratification par le Parlement, le gouvernement prend donc ses décrets d’application. Un requérant invoque alors devant le Conseil d’État l’illégalité de cette pratique. Le Conseil d’État prévoit de statuer à l’automne 2016 sur le dossier… et, miracle ! un amendement parlementaire de juin 2016 permet de dégonfler la baudruche.

Entretemps, bien entendu, le ministère des Finances a été saisi du dossier contentieux par le Conseil d’État et sait parfaitement dans quelle difficulté il se met s’il n’agit pas rapidement. La question est de savoir si le Conseil d’État fixe ou non ses délais de procédure pour laisser le temps au gouvernement de réagir (et de régulariser sa situation) avant l’audience.

Solvabilité 2 et le contre-business act

Le dossier Solvabilité 2 peut paraître technique. En réalité, il ne l’est qu’en apparence. Sur le fond, et dans des conditions qu’il faudra raconter un jour, la Commission Européenne a décidé de durcir les règles prudentielles pour les compagnies d’assurance systémiques. Le résultat, très complexe, mérite d’être discuté longuement. Mais une chose est sûre : l’ordonnance qui transpose la directive, préparée par Bercy, a surinterprété la directive en élargissant son « scope », son champ d’application, à tous les acteurs de l’assurance, quel que soit leur statut, dès lors qu’ils atteignent 5 millions€ de cotisations. Soumettre une petite mutuelle de quartier aux mêmes règles qu’une compagnie transnationale, aux mêmes obligations « industrielles », c’est évidemment la javelliser en beauté.

La suite montre que le Conseil d’État, attaché comme Bercy à la doctrine du « jardin à la française », c’est-à-dire à une France où le marché se divise entre quelques grands acteurs qui ne laissent aucune miette aux petits (qui sont autant de feuilles mortes dans les allées à balayer), a utilisé tous les prétextes pour ne pas se saisir directement de cette question.

La question de l’intervention du secrétaire général du gouvernement

Là encore, les puristes de la démocratie noteront cet étrange courrier qui nous est parvenu, et qui figure dans le dossier transmis au Conseil d’État par le gouvernement :

justice administrative

Le secrétariat général du gouvernement est placé sous l’autorité du Premier ministre, par ailleurs président du Conseil d’État. Le directeur adjoint signataire de la lettre est lui-même conseiller d’État. Et l’on découvre que, dans les dossiers contentieux, le président de section du Conseil d’État reçoit un courrier d’un conseiller d’État à en-tête du Premier ministre indiquant la position du gouvernement sur le dossier et demandant à quelle date l’affaire sera jugée.

Forcément, on comprend mieux que les audiences soient fixées à des dates qui permettent au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour ne pas être débouté.

L’intervention du secrétariat général du gouvernement est-elle une survivance du passé ?

On peut imaginer que le montage de ce dossier, qui vise, rappelons-le in fine, à javelliser les 300 ou 400 mutuelles encore indépendantes en France, en les soumettant à des obligations réglementaires insurmontables sans fusion, adossement ou regroupement avec de gros acteurs (nous ne sommes donc pas dans la spéculation juridique ou publiciste, mais dans une réalité sociale bien concrète), soulèvera quelques questions sur les procédures contentieuses en droit administratif. Les puristes remarqueront d’ailleurs que ces questions sont à peine évoquées par des textes réglementaires dans le Code de la justice administrative, quand elles sont traitées par la loi dans la justice « judiciaire ».

Le dossier mérite d’être suivi avec attention, car il est très probable que la Cour de Strasbourg ne soit pas allée au bout des remarques qu’elle pourrait ou peut formuler sur le duo infernal gouvernement-justice administrative. Le rôle du secrétariat général du gouvernement dans le contentieux administratif mériterait sans doute d’être mieux explicité et encadré…

Le jardin à la française en expansion constante

En attendant, on s’amusera de voir la belle unanimité de la technostructure française pour bétonner l’économie du pays. Si certains avaient encore des doutes, l’affaire Solvabilité 2 les dissipe : la loi, en France, ne sert pas à réguler la concurrence, mais bien à la réduire au profit de quelques grands acteurs monopolistiques. Contre toute rationalité économique, puisque l’un des problèmes de la compétitivité française, tient à son faible nombre d’acteurs moyens… tous savamment torpillés par des fonctionnaires zélés qui produisent des lois et récoltent des impôts.

Sur le web

  1. Article assez technique mais très juste.
    L’ADN des membres des juridictions administratives, c’est notamment la prise en compte de l' »intérêt général », pour faire simple prendre en compte l’intérêt de l’Etat, de l’Administration, dans l’acte de juger. Cette considération rejoint les raisons de la création de la justice administrative ; faire échapper l’Etat à la justice normale, appelée judiciaire.
    Or l’intérêt général c’est bien l’idée que des fonctionnaires (que sont les juges administratif qui n’ont pas le statut de magistrat) se font de ce qui est conforme à l’action du gouvernement.
    Certes on trouvera des exemples où le Conseil d’Etat a fait preuve de résistance, d’indépendance ; le fameux arrêt dit Canal, du nom de cette personne poursuivie devant une juridiction d’exception crée par De Gaulle. Mais pour combien de renoncements ?
    Pour le reste, il est en effet invraisemblable de justifier, à notre époque, l’existence d’une juridiction spéciale quand il s’agit de l’appréciation de la responsabilité de l’Etat.

  2. Le problème de notre prétendue démocratie, c’est que le citoyen lambda n’a pas conscience des implications que peuvent avoir ces dysfonctionnements de notre organisation administrative. Il est par contre en première ligne pour en éponger les conséquences concrètes…
    Merci pour ces informations

  3. Vous émergez du lot, il ne fait nul doute, merci M. Éric Verhaeghe.
    Un juge, et je suis particulièrement bien placé, surtout administratif, n’a aucune indépendance, comme aucun juge du reste. la justice est bien rendue dans son ensemble, mais, l’indépendance est au juge ce que l’égalité est à l’utopiste.
    La Fontaine : « Selon que vous serez puissant ou misérable… »
    Coluche : « il y a ceux qui connaissent les lois, et ceux qui connaisse le juge… »

  4. Les membres du conseil d’Etat sont soit issus de l’ENA, soit nommés pour partie par le gouvernement… Les juges administratifs sortent de l’ENA… Ce n’est pas la structure de l’institution que je trouve dérangeante, ni même le fait qu’elle soit séparée de l’institution judiciaire (les questions préjudicielles se règlent plutôt bien) c’est sa composition….et l’absence d’indépendance de ses membres qui me choque.

    Il convient toutefois de garder raison, je dirige la cellule juridique d’un service déconcentré de l’Etat, et me retrouve, à ce titre, plutôt souvent devant les juridictions administratives afin de défendre les intérêts de l’Etat. Le niveau d’exigence en matière de fourniture de preuves à l’appui des moyens avancés est nettement plus élevé pour les administrations que pour les personnes morales ou physiques avec lesquelles nous sommes en contentieux. Nous ne gagnons pas nos instances sans avoir à nous battre.

    Mais personnellement je considère que le Conseil d’Etat est une entité politique.

  5. « la loi, en France, ne sert pas à réguler la concurrence, mais bien à la réduire au profit de quelques grands acteurs monopolistiques » d’obédience socialiste peu ou prou

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