Madison et le gouvernement représentatif

Publié Par Hadrien Gournay, le dans Philosophie

Par Hadrien Gournay

 

Le Fédéraliste est un ensemble d’articles écrits sous pseudonyme par trois auteurs (Alexander Hamilton, James Madison et John Jay) pour défendre le projet de constitution fédérale des États-unis, finalement adopté en 1787. La lettre X écrite par Madison est une défense particulièrement argumentée des principes du gouvernement représentatif et plus spécifiquement fédéral.

Madison commence par identifier un problème auquel toute démocratie est sujette par nature, les factions, et en donne la définition suivante :

« Par faction, j’entends un certain nombre de citoyens formant la majorité et la minorité , unis et dirigés par un sentiment commun de passion ou d’intérêt, contraire aux droits des autres citoyens ou aux intérêts permanents et généraux de la communauté »

Il montre ensuite que puisque les hommes n’ont pas les mêmes passions et les mêmes intérêts (il y aura toujours des débiteurs et des créanciers, des riches et des pauvres etc) l’existence des factions est inhérente à la nature humaine. Vouloir s’attaquer à leur cause en tentant de supprimer toute divergence d’intérêts supposerait alors d’anéantir une liberté qui est à la source de la prospérité des sociétés. S’attaquer aux causes des factions étant illusoire, il ne reste plus qu’à « chercher à en corriger les effets »

Madison passe en revue rapidement le cas des factions minoritaires et la solution offerte par les gouvernements représentatifs au problème qu’elles posent :

« Quand une faction ne forme pas une majorité, le remède existe dans le principe du gouvernement républicain qui permet à la majorité de renverser ses sinistres projets par un vote régulier. La faction peut embarrasser l’administration, elle peut ébranler la société ; mais elle est incapable d’exécuter ses violences et de les cacher sous les formes de la constitution. »

Considérait-il que le principe d’alternance limite suffisamment les risques représentés par les factions minoritaires ? Toujours est-il qu’il passe directement au traitement des factions majoritaires et qu’au regard des développements bien plus considérables qu’il leur consacre, il est aisé de comprendre que le problème qu’elles posaient lui apparaissait beaucoup plus aigu :

« Quand une faction comprend la majorité, la forme du gouvernement populaire peut lui fournir les moyens de sacrifier à sa passion ou à ses intérêts dominants le bien public ainsi que les droits des autres citoyens. Défendre le bien public et les droits individuels contre le danger d’une telle faction, et en même temps préserver l’esprit et la forme du gouvernement populaire, tel doit être le principal objet de nos recherches. »

Dans la suite du texte Madison présente tout d’abord le principe central permettant d’atteindre cet objectif : exploiter les divergences d’intérêt au sein de la majorité pour éviter qu’elle ne se transforme en force d’oppression. Il montre ensuite pourquoi la démocratie directe ne le respecte pas. Enfin, il explique en quoi le gouvernement républicain diffère de la démocratie directe et respecte le principe qu’il a énoncé. Les différences en question sont la sélection des représentants dans une république et la plus grande étendue de territoire de celle-ci. Au regard du principe central de politique exposé par Madison, la première différence en est plutôt une condition de mise en œuvre mais n’est pas traitée sous cet angle, la seconde en est plutôt une application. Aussi, nous ne suivrons pas exactement son plan. La présentation de l’exploitation des divergences d’intérêt au sein de la majorité suivra celle de la sélection avisée des représentants. Pour chacune de ces questions, nous tenterons de dire si la position de Madison reste d’actualité.

Exploitation des divergences d’intérêts au sein de la majorité

Selon Madison, pour contrecarrer les projets des factions majoritaires,

« On doit ou bien empêcher l’existence simultanée des mêmes passions, des mêmes intérêts dans la majorité ; ou bien, si les hommes qui la composent sont déjà unis par cette identité de passion et d’intérêts, on doit se servir de leur nombre et de leur situation locale, pour les empêcher de combiner et de réaliser des plans d’oppression. »

Il arrive très rapidement à la conclusion que la démocratie directe ne peut en aucun cas respecter ce programme :

« De tout ceci, il faut conclure qu’une démocratie pure, je veux dire une société composée d’un petit nombre de citoyens qui s’assemblent et se gouvernent eux-mêmes, ne comporte aucun remède contre les méfaits des factions. La majorité aura, presque dans tous les cas, des passions et des intérêts communs, la communication et l’accord résulteront nécessairement de la forme même du gouvernement ; il n’y a rien qui puisse réprimer le désir de sacrifier le parti le plus faible ou un individu sans défense. Aussi les démocraties de ce genre ont-elles toujours offert le spectacle du trouble et des dissensions ; elles ont toujours été incompatibles avec la sûreté personnelle et le maintien des droits de propriété ; elles ont eu en général une existence éphémère et une mort violente. Les théoriciens politiques qui ont défendu cette sorte de gouvernement, ont faussement supposé qu’en réduisant les hommes à une égalité parfaite dans leurs droits politiques, on pourrait aussi établir l’égalité et l’identité dans leurs possessions, leurs opinions et leurs passions. »

Son retour à la fin du texte sur le lien entre l’étendue du territoire et la division des intérêts au sein de la majorité permet de mieux préciser ce qui manque aux démocraties :

« L’autre différence est que dans une république, il y a un plus grand nombre de citoyens et un territoire plus vaste que dans un gouvernement démocratique ; et c’est particulièrement  cette circonstance qui rend les plans des factieux moins redoutables dans la république que dans la démocratie. Moins une société est étendue et moins nombreux sont les partis et les intérêts différents qu’on y rencontre. Moins il y a parti et d’intérêts différents, et plus il y a de chances pour que le même parti ait la majorité ; et plus petit est le nombre d’individus qui composent la majorité, plus petite est l’enceinte qui la renferme, plus aisément elle peut concerter et exécuter ses plans d’oppression. Étendez sa sphère, elle comprendra une plus grande variété de partis et d’intérêts, vous aurez moins à craindre de voir à une majorité un motif commun pour violer les droits des autres citoyens, ou, s’il existe un tel motif commun, il sera plus difficile à ceux qui l’éprouvent de connaitre leur propre force et d’agir de concert. Sans compter les autres obstacles, il est facile de voir que partout où se trouve la conscience d’un projet injuste et malhonnête, l’accord est toujours arrêté par la défiance, en proportion du nombre d’hommes dont le concours est nécessaire. »

De ce qui précède, il est possible de faire deux remarques.

Premièrement, le problème posé initialement par les factions résultait du fait que, par nature, les hommes ne pouvaient avoir tous des intérêts communs. Or, la tentative d’une majorité d’opprimer une minorité fonctionne dans la mesure où les membres de la majorité sont unis dans cette tâche par leurs intérêts communs. Pour l’empêcher, le travail du constituant consiste à favoriser une dispersion des intérêts au sein de cette majorité : une manière de corriger le mal par le mal.

Deuxièmement, pour s’opposer à une majorité tentée d’opprimer la minorité, Madison insiste particulièrement sur la situation locale des membres de la majorité. Pourtant, il existe un autre moyen de protéger les droits individuels en exploitant les intérêts opposés au sein de la majorité que Madison ne met pas directement au cœur de sa description de l’opposition entre démocratie représentative et démocratie directe. Sa présence est au mieux implicite dans la description des tares de la démocratie directe. Ce moyen est la séparation des pouvoirs. Les difficultés d’une société organisée selon les principes d’une démocratie directe à l’antique pour respecter ce précepte sont pourtant évidentes. Le peuple assemblé y vote les lois, statue sur les cas particuliers, et décide des expéditions militaires ou autres actes relatifs au destin de la communauté. La majorité y est alors juge et partie et rien ne peut balancer ses passions et ses excès. Une démocratie directe où le peuple assemblé décide directement de tout ne permet pas de séparer suffisamment nettement l’énoncé d’un principe (une loi) de son application à un cas personnel (un jugement) puisque l’autorité qui juge est aussi celle qui fait les lois. À l’opposé, un régime représentatif permet d’attribuer ces fonctions à des personnes différentes et n’appartenant pas nécessairement à une même majorité, coalition ou parti.

Le sujet est malgré tout largement évoqué dans Le fédéraliste mais sa place dans l’argumentation des auteurs est toute différente. Tout d’abord, le principe de séparation des pouvoirs étant très largement admis par les opposants au projet de constitution fédérale, Madison n’avait pas besoin de le défendre mais de montrer que la constitution le respectait, et décrire comment elle le mettait en œuvre. Ensuite, les différences existant dans l’application du principe de séparation « fonctionnelle » des pouvoirs entre, d’une part, une république représentative classique et une démocratie directe et d’autre part, entre une république fédérale et une démocratie directe, sont à peu près équivalentes. En revanche, le thème de la séparation « géographique » des pouvoirs fait mieux ressortir les avantages du projet de constitution fédérale par rapport au statu quo sur la base des États séparés car l’écart avec la démocratie directe y est plus marqué. La diversité des intérêts locaux est nécessairement plus grande et plus protectrice des minorités à l’échelon national qu’au sein des États fédérés.

L’actualité du legs représentatif sur ce point n’est pas remis en cause aujourd’hui par le fait qu’une telle confusion des pouvoirs ne présenterait plus aucun danger mais parce que les propositions modernes en faveur de la démocratie directe sont assez éloignées des exemples antiques et admettent pour la plupart que les représentants conservent un rôle. Les défenseurs contemporains de la démocratie directe promeuvent un partage du pouvoir législatif entre le peuple et ses représentants. Cela s’explique par le fait qu’ils inscrivent cette réforme dans le cadre des dimensions nationales inadaptées aux institutions antiques. L’extension du jury ne remettrait guère en cause cet équilibre car le jury n’est pas assemblé de la même manière que le peuple : il se prononce dans un certain contexte. En revanche, l’extension de la démocratie directe aux sujets relevant de la compétence exécutive n’est guère à la mode. Aussi, dans l’ensemble, les craintes d’une incompatibilité des projets de démocratie directe contemporains du principe de séparation des pouvoirs sont largement moins fortes que par le passé.

Dans la suite, Madison traite toujours de la capacité d’un régime donné à entraver les projets des factions majoritaires mais a déplacé l’étude des moyens nécessaires à cette fin et s’interroge sur les vertus comparées des représentants et du peuple et sur la meilleure manière de sélectionner les premiers.

La sélection avisée des représentants

La distinction fondamentale entre démocratie directe et république représentative est que ceux qui font les lois passent par le filtre de l’élection dans le deuxième cas.

Pour Madison, l’effet de cette différence est

« d’épurer et d’élargir l’esprit public, en le faisant passer dans un milieu formé par un corps choisi de citoyens, dont la sagesse saura distinguer le véritable intérêt de leur patrie, et qui, par leur patriotisme et leur amour de la justice seront moins disposés à sacrifier cet intérêt à des considérations momentanées ou partiales. Sous un tel gouvernement il sera possible que la voix publique, exprimée par la volonté du peuple, soit plus d’accord avec le bien public, que si elle était exprimée par le peuple lui-même assemblé pour cet objet. »

Mais il semble aussitôt revenir en arrière :

« D’un autre côté, l’effet peut être contraire. Des hommes d’un caractère factieux, imbus de préjugés ou animés de projets sinistres, peuvent, par l’intrigue, la corruption et autres moyens, obtenir les suffrages du peuple et trahir ensuite ses intérêts. »

Pour résoudre le problème Madison opère une transition entre comparaison de la république représentative et de la démocratie directe et interrogation sur les mérites comparés des grandes et des petites républiques :

« Il s’agit donc de savoir si les républiques, petites ou grandes, sont plus favorables à l’élection des meilleurs défenseurs du bien public. La question est décidée nettement en faveur de la dernière solution par deux considérations frappantes. »

À mon sens, le « donc », qui marque le passage d’une question à l’autre, ne se justifie pas. Une certaine dimension peut être la plus appropriée dans la quête du choix des meilleurs représentants d’une république, et une république de la dimension appropriée rester inférieure à n’importe quelle démocratie directe, de même que les monarchies de la taille optimale pourraient être inférieures à n’importe quelle république. Le développement des « considérations frappantes » qui suit, consistant à défendre une sélection des représentants dans un espace ni trop restreint, ni trop étendu, est avant tout un plaidoyer en faveur du projet de constitution fédérale.

Les promoteurs du système représentatif espéraient à l’image de Madison, que, bien conçu, il permettrait de sélectionner des individus se signalant par des capacités supérieures et une vertu particulière. Sur le second point, soutenir que cet espoir s’est réalisé risquerait de faire sourire nos contemporains. Sans chercher à savoir si la moralité des élites, considérées en général, est inférieure ou supérieure à celle des classes populaires, la question des vertus comparées des représentants politiques et de l’ensemble de la population risquerait de ne pas être tranchée à l’avantage des premiers. Ce jugement nous parait juste pour plusieurs raisons.

Tout d’abord, ce qui caractérise le mieux les politiciens est l’ambition et le goût du pouvoir, traits que l’on peut difficilement relier avec la vertu en général et avec la vertu en matière politique en particulier, si bien que l’on peut se demander si les meilleurs élus ne seraient pas ceux qui ne désirent pas l’être. Il est vrai que la conscience d’éminentes capacités favorise l’ambition en général et l’ambition politique en particulier. Dans ce cas, le goût du pouvoir participe de la sélection des plus aptes. Pourtant cet aspect a alors plus qu’un contrepoids dans la manière dont il va influencer l’exercice du pouvoir. Le goût du pouvoir qui a permis à une capacité éminente d’accéder aux responsabilités n’a alors de cesse de réduire à néant tout ce que cette capacité pouvait annoncer de promesses dans leur exercice. Même si ce cas nous fait sortir d’un contexte strictement représentatif, la personnalité de Napoléon Bonaparte fut une illustration éloquente du phénomène. Né avec le talent de diriger les hommes dans le domaine où il est légitime de les diriger, c’est-à-dire tant que cette direction est protectrice de leurs libertés, talent qu’il put illustrer en tant que général dans des guerres qui auraient été menées sans sa participation, il n’eut de cesse qu’il n’eût satisfait une ambition démesurée qui l’appelait à sortir des limites où ses capacités de commandement étaient à leur place.

Ensuite, le moyen le plus simple d’accéder au pouvoir est de dire ce qu’attend un certain électorat. Cela peut quelquefois correspondre à une vérité mais bien souvent à une erreur. Or, si l’électeur qui se trompe a au moins l’excuse de la sincérité, le politicien, mieux renseigné, fait souvent preuve de duplicité. François Hollande affirmant qu’il n’aime pas les riches ne partage certes aucunement les préjugés de l’électorat socialiste qu’il tente alors de séduire mais en le disant il ne se contente pas de se moquer du monde, il donne une caution et se rend finalement plus coupable que le socialiste dévoré dans son coin d’une envie haineuse contre la réussite.

Parmi les arguments favorables au régime représentatif, préservation de la séparation du pouvoir et vertu des élus ne paraissent plus aussi pertinents qu’au temps de Madison.

Conclusion

Pour comprendre cet échec au moins partiel, il faut se tourner vers ce que l’espoir dans les qualités du représentant pouvait avoir de plus mythique. Les qualités idéales du représentant tournent autour d’une qualité ou d’un principe qui unit l’intelligence et la vertu : la raison qui s’oppose aux passions soutenues par les intérêts particuliers et à la bêtise. La raison pourrait n’être que l’addition des deux autres qualités mais les lumières ont en grande partie adhéré à des principes différents. Dans cette construction, compétences et vertus sont presque indissociables et la défense d’intérêts contraires à l’intérêt général ne peut provenir que d’une absence de discernement voire de l’ignorance. À l’opposé, la vertu suit directement les lumières. Qu’intelligence et vertu soient liées est un aspect de l’optimisme des lumières (ou d’une partie des lumières) dont nous avons appris à douter.