Comment en finir avec les lois mal faites et inapplicables

Publié Par IREF Europe, le dans Droit et justice

Par Thierry Benne.
Un article de l’IREF-Europe

Justice (domaine public)

Justice (domaine public)

En France, on aime faire beaucoup de lois sur tout et n’importe quoi. Pire, de nombreuses lois sont mal faites et ont des conséquences très fâcheuses. Notre proposition en faveur d’une réforme simple et pratique.

Des lois trop souvent mal faites

Il y a d’abord un art très français de mal faire les lois. Des textes incompréhensibles, compliqués, mal ficelés, sectaires, se noyant dans les détails sans fixer l’essentiel, ne font plus exception. De temps à autre, encore qu’on perçoive chez lui un certain agacement, surtout lorsqu’on le sollicite plusieurs fois sur une disposition à peine retouchée, le Conseil constitutionnel allonge un coup de griffe qui réjouit fort une opposition oublieuse de ses propres échecs, sans véritablement instruire une majorité qui n’a de cesse que de présenter comme une victoire la partie du texte non censurée. Alors bien sûr, ces censures qui se reproduisent désormais à cadence assez rapprochée, cela fait désordre et souligne que vu la représentation des anciens élèves de cette école dans les allées du pouvoir et du Parlement, l’ENA n’a pas fait depuis longtemps l’effort nécessaire pour doter ses établissements et ses élèves d’une bonne culture constitutionnelle.

La dernière censure notamment fait vraiment tache : assurément ni Madame Touraine, ni son cabinet, ni le Gouvernement ne se sont grandis en tentant de faire avaler aux médecins la potion amère d’un tiers payant généralisé, sans même prévoir exactement quand et comment les praticiens pourraient se faire payer leurs honoraires par les mutuelles de leurs patients. Détail probablement secondaire et trivial quand on est un ministre ou un parlementaire dont la rémunération soigneusement garantie tombe régulièrement à date fixe, mais pas quand on appartient à une profession libérale obligée non seulement de facturer ses honoraires, mais de se soucier attentivement de leur recouvrement effectif.

Des lois parfois peu ou pas appliquées

Il y a même un cas encore plus caractéristique de la désinvolture du pouvoir vis-à-vis de ses propres lois et que signale justement Mme Nathalie Cheysson-Kaplan dans un bref article publié en ligne le 22 janvier dernier dans Capital. La loi n° 2014-40 du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraites avait prévu (art. 25) la possibilité de reporter des trimestres de cotisations d’une année sur l’autre :

« un décret détermine les modalités d’affectation des cotisations d’assurance vieillesse et des droits afférents entre deux années civiles successives lorsqu’un assuré ne justifie pas, au cours de chacune des années civiles considérées, de quatre trimestres d’assurance vieillesse dans l’ensemble des régimes de retraite légalement obligatoires ».

C’est ainsi que les assurés qui avaient validé moins de quatre trimestres (équivalence ramenée à 150 heures par trimestre) sur deux années civiles successives pouvaient sous certaines conditions reporter une partie de leurs heures et cotisations non mobilisées – en quelque sorte des rompus – sur l’année civile suivante. Sauf que la loi n° 2015-1702 de financement de la Sécurité sociale pour 2016 promulguée le 21 décembre 2015 vient expressément abroger sans crier gare l’article 25 de la loi précédente du 20 janvier 2014, dont le décret d’application n’a toujours pas vu le jour.

Plus curieux encore, les débats se réfèrent pour ce faire à un nouveau régime prévu par la même loi originelle mais qui n’entrera toutefois en vigueur que le 1er janvier 2017. On ne peut s’empêcher de penser que cette curieuse interférence fait quand même quelque peu désordre et qu’elle incite naturellement le citoyen à s’interroger sur la qualité et la cohérence du travail législatif, sur le retard de l’administration à préparer en temps les textes d’application qu’elle a trop souvent tendance à considérer comme une option tardive, tout comme sur la stratégie des équipes gouvernementales en place.

Et qu’on ne nous reproche pas de monter en épingle un incident exceptionnel, la République entretient discrètement dans ses archives un vaste cimetière de ces textes morts-nés votés en son nom et que l’opposition des uns, la désinvolture et la mauvaise volonté des autres ont condamnés à ne jamais franchir le seuil de notre droit positif, ou encore une interminable file d’attente pour tous ces textes d’application demeurés trop longuement en souffrance bien longtemps après que la loi les prescrivant ait été publiée. Il suffit de se reporter au tableau édité par Légifrance et qui dresse un bilan semestriel des textes d’application en souffrance. Selon le dernier bilan arrêté au 31 décembre 2015, les lois votées du 1er janvier 2012 au 30 juin 2015 appellent 1517 textes d’application. Au 31 décembre 2015, toutes les lois votées en 2012 ont été complétées de leurs textes d’application ; m..ais il reste au titre de 2013, 24 textes d’application toujours non publiés, donc des textes ayant désormais plus de 30 mois de décalage moyen (1er juillet 2013 au 31 décembre 2015) par rapport à leur loi originelle. Au titre de 2014, l’arriéré monte à 173 textes toujours non publiés au 31 décembre 2015 et accusant donc un délai moyen (du 1er juillet 2014 au 31 décembre 2015) de plus de 18 mois.

Curiosité intéressante : le bilan de Légifrance omet d’inclure les lois votées au cours du premier semestre 2015 dans son total des textes d’application en attente (197) qu’il faut donc majorer de 14 unités. On voit ainsi que beaucoup de textes d’application restent en souffrance bien longtemps après le vote de leur loi d’origine, ce qui veut dire soit qu’on n’avait pas lors du vote de la loi une idée précise ce qu’on allait y mettre, soit qu’on a pris son temps et qu’on prend toujours son temps pour des lois qui n’étaient en définitive peut être pas si importantes, pas si urgentes que cela, puisque par exemple pour 2013, trente mois après (cf délai moyen ci-dessus) certaines de leurs dispositions (quand ce n’est pas la loi entière) ne sont toujours pas entrées en vigueur.

Des conséquences parfois inadmissibles

On sait depuis longtemps que notre Parlement légifère beaucoup, on a vu avec les censures répétées et rapprochées du Conseil constitutionnel qu’il légiférait souvent mal, mais jusqu’ici on croyait quand même qu’il légiférait pour quelque chose, que la loi conservait un sens, une utilité et qu’elle conservait une cohérence intrinsèque. L’incident rapporté plus haut et qui n’est pas isolé, montre incontestablement qu’il n’en va pas toujours ainsi et qu’actuellement Parlement et Gouvernement sont tellement pris dans une sorte de prurit législatif qu’ils sont capables de faire des lois pour rien ou dont le temps révèle qu’elles se contredisent elles-mêmes. On aurait tort de négliger de tels dysfonctionnements, d’abord parce qu’ils se révèlent passablement coûteux en un temps où les deniers publics sont chers. Ensuite, ces errements disqualifient tout à la fois celui qui prend l’initiative de la loi, celui qui la rédige, ceux qui la discutent et ceux qui la votent sans suffisamment réfléchir et enfin tous ceux qui bloquent opiniâtrement son application.

Il faut y ajouter encore une entorse grave au principe de séparation des pouvoirs, puisque l’exécutif peut paradoxalement bloquer en aval et réduire à néant la volonté d’un Parlement qui, de son côté, démontre qu’il ne porte pas toujours l’intérêt qu’il faut à la mise en application des lois qu’il a votées. Passe encore lorsque la loi ne règle que des affaires de gestion courante entre administrations ou des problèmes de simple intendance ou de chronologie législative. Mais la faute passe beaucoup plus mal lorsque le défaut de décret d’application en vient dans le cas le moins grave à différer indûment, dans le cas le plus grave, sinon à atteindre un droit nouveau que la loi avait reconnu au citoyen ; et dont ce dernier va donc se voir injustement privé temporairement ou définitivement parce que des institutions éminentes de la République faillissent à leur mission, ou que l’Administration, à qui la réforme ne convient guère, a décidé de traîner des pieds.

On terminera sur un dernier exemple fameux : le principe du référendum d’initiative populaire a été introduit dès 2008 dans notre Constitution, mais son application a été suspendue à une loi organique intervenue seulement le 6 décembre 2013 et qui en a renvoyé l’entrée en vigueur au 1er janvier 2015. Plus de 6 ans entre l’adoption du principe et sa mise en application et sur une disposition importante ! À qui fera-t-on croire qu’un tel délai était nécessaire et que son caractère proprement excessif n’engage pas la pertinence et le fonctionnement de notre système législatif tout entier ? De telles pratiques expliquent pour une bonne part le fossé qui se creuse entre les Français et ceux qui les gouvernent ou les représentent, tant dans ce pays nombre de décrets d’application tardent trop souvent et beaucoup trop longtemps et certains parfois même ne voient jamais le jour.

Une réforme simple, logique, immédiate et quasiment gratuite

Alors, me direz-vous, très bien de dénoncer, mais en réalité que peut-on faire, puisqu’en dépit de l’observatoire mis en place et d’assez nets progrès observés ces dernières années grâce notamment à la création d’un Comité de suivi de l’application des lois en lien avec le ministre chargé des relations avec le Parlement, l’application continue quand même à avoir toujours du mal à suivre ? Rien de très compliqué, rien qui nécessite une nouvelle révision constitutionnelle, ni une longue procédure de consultation ou de négociation, puisqu’en réalité il s’agit même de redonner vigueur à la Constitution que ces errements malmènent, une réforme simple, rapide, logique, efficace, quasiment gratuite, et qui tient en cinq lignes d’un texte dont on est parfaitement sûr qu’il n’encourra aucune censure de la part du Conseil constitutionnel :

« Dès qu’elle est définitivement adoptée, toute loi de la République qui comporte des textes d’application, entre immédiatement en vigueur une fois passé le délai de six mois réservé à la rédaction, à l’adoption et à la publication de ces textes. En leur absence passé ce délai, la loi prend immédiatement effet telle qu’en sa rédaction intrinsèque. Tant que les textes d’application prévus – et qui ne peuvent rétroagir sur les situations précédemment acquises au titre de cet article – ne sont pas régulièrement publiés, la loi s’applique de droit et doit toujours produire effet et être lue dans un sens favorable au citoyen qui requiert son application ».

Cette ambitieuse réforme (en réalité, le délai de 6 mois est celui sur lequel s’accordent la plupart des spécialistes) peut résulter au choix, d’une simple disposition rappelant ce principe et insérée in fine dans toute loi dont l’application se trouve renvoyée à la publication de textes d’application ou, plus simplement, provenir d’une loi-cadre applicable à toutes les lois de la République de cette sorte. Et on ne voit guère qui donc pourrait s’opposer de bonne foi à une telle avancée, en dehors de ceux qui préfèrent, au mépris de la Constitution et par un sournois travail de sape, œuvrer contre les fondements de la République et la confiance des citoyens dans leurs institutions. Dernier avantage et de taille en ces temps de disette : à l’inverse de la cohorte des textes tombés dans l’oubli, l’adoption de cette réforme ne coûtera pratiquement rien aux finances de la République et elle pourra entrer quasiment immédiatement en vigueur… sans aucun texte d’application. Mieux même, rien n’empêche son extension ultérieure aux directives européennes, dont on sait que certains États – presque toujours les mêmes — ont une fâcheuse tendance à différer l’entrée en vigueur sur leur territoire en s’abstenant tout simplement de prendre dans les délais impartis les textes d’application qui s’imposent.

Sur le web

Lire sur Contrepoints notre dossier droit et justice

  1. « Comment en finir »
    J’ai la solution ….
    Voter pour des députés intelligents, intègres, non inféodés aux groupes de pression aussi divers que variés
    Un seul mandat pour éviter le député à vie

    I have a dream …………

  2. Voici les idées du Comité Pauvreté et Politique pour rendre plus rigoureux le travail parlementaire.

    L’idée serait de faire adopter une Loi qui imposerait :

    1 – Que tout projet ou proposition de loi soit précédé d’un exposé des motifs contenant :

    – une étude d’impact décrivant et mesurant l’effet attendu du projet de Loi sur chacun des trois piliers du développement durable (économique, social et environnemental)
    – les dates et les outils de mesure qui permettront de vérifier les effets de la loi projetée dans les trois domaines économique, environnemental et social, notamment son effet sur la baisse de la pauvreté en commençant par les plus fragiles et les exclus.

    En l’absence de ces deux dispositions dans le texte, l’exposé des motifs devra exposer les raisons pour lesquelles celles-ci ne sont pas utiles.

    2 – Que toutes les Lois contiennent une clause de rendez-vous, c’est-à-dire une clause fixant un délai à l’issue duquel la Loi devra nécessairement être réétudiée, voire modifiée si le Parlement le juge utile, et ce, au vu des bilans prévus au point 1 ci-dessus. En l’absence de cette clause dans le texte, l’exposé des motifs de la Loi devra expliquer pourquoi cette clause de rendez-vous n’est pas utile.

    Cette proposition est donc adaptable à toutes les situations et toutes les Lois.

    Nous savons que l’on objectera que des dispositifs comparables existent déjà plus ou moins (Evaluation des politiques publiques, par exemple etc..). C’est faux. A notre connaissance, les Lois ne sont jamais auditées et encore moins soumises au Parlement pour correction, amélioration voire suppression. Au surplus, le fait que les critères d’analyse soient prévus dès le départ évite toute manipulation politique lors de l’audit.

    Pour les élus politiques, cette démarche fait partie des mesures à prendre pour retrouver la confiance des électeurs. Une Loi peut s’avérer moins bonne que prévu. Le fait de décider au départ d’en dresser un bilan pour corriger éventuellement ce qui doit l’être, est tout à l’honneur des politiques.

    C’est aussi l’un des meilleurs moyens de résister aux pressions des lobbyistes.

    1. Pour votre information, l’obligation de l’exposé des motif et de l’étude d’impact existent déjà.
      Et vous n’en savez rien. Et c’est bien normal que vous n’en sachiez rien : en pratique ça ne sert à rien. Juste de la paperasse inutile, que personne ne lit, et pour cause. Parce que évidemment, en pratique, la fameuse étude d’impact est un panégyrique à la gloire de la futur loi, soulignant ses effets positifs attendus, négligeant ou minimisant ses couts et effets négatifs. what did you expect ?

      Il en serait évidemment de même à propos d’ « outils de mesure qui permettront de vérifier les effets de la loi projetée « . Je vous garantie que si il l’avait fallu, M. Aubry pouvait vous « prouver » que les 35 h ont créer 1 ou 2 ou 3 million d’emplois … « Le fait que les critères d’analyse soient prévus dès le départ » N’évite PAS « toute manipulation politique lors de l’audit », ça le garantit, au contraire.
      Vous aurez des équivalents politiques des lois mémorielles : une loi qui décide que les 35 h et le grenelle de l’environnement, c’était bien …
      Encore plus désastreux.

      Le principe même du parlement, c’est qu’il « fait la loi », alors ne croyez pas que vous aller lui imposer vos règles.

      l’IFRAP a fait tout un dossier sur l’évaluation des politiques publiques par le parlement.
      Pour faire simple : le parlementaire n’en a RAF. Il ne sera pas mieux réélu si il arrive à prouver qu’une politique est mal faite, ou que l’administration fonctionne mal. il sera réélu en prouvant qu’il fait tout ce qu’il peut pour l’électeur, quitte à lui promettre la lune.

    2. D’accord avec vous, évidemment! Mais cela ne les intéresse pas du tout: c’est lors du projet de loi qu’on peut faire le buzz et se mettre en valeur L’application n’intéressent que les citoyens dont ils se fichent! Et en plus montrer plus tard que leur loi était inutile si pas toxique: ils n’y ont aucun intérêt! Donc, il ne le feront pas!

      Au contraire: eux, sont « arrivés » et se sont mis à l’abri. Ils n’ont plus rien à faire des péquenots qui ne font que les critiquer!

      Ils se savent en opposition, tous! Ils mentent, ils trichent! Ils ne représentent « rien »! et surtout pas des citoyens! Ils font partie de la « caste »!

      Chez vous, je ne sais pas mais dans d’autre pays, dans chaque administration dépendant de chaque ministère, on peut rédiger des décrets d’application d’une loi « normale » en une semaine par des juristes habitués mais que des énarques se pensent aptes à rédiger (mal) des textes mal fagotés en contradiction avec d’autres lois « oubliées » ne serait pas étonnant!

      Vos politiciens ne s’intéressent à vous qu’avant les élections, quand ils sont candidats! C’est l’aspect politique de votre décadence, toutes « Valeurs Républicaines Françaises », sans cesse exaltées pour en cacher la très médiocre négation!

  3. Mais non, c’est très bien qu’elles soient mal faites ! Il y en a beaucoup, beaucoup trop de toutes façons et elles ne servent en général qu’à pourrir la vie des gens !
    Je rêve d’un retour au livre des lois de 1920, soit 10 000 lois de moins, non ?

    1. Je rêve (je suis lucide!) d’un « ministère de l’informatisation de l’administration, de la simplification administrative et de l’abrogation des lois et des règlements désuets ». Vous en auriez un grand besoin!

  4. Redonner les libertés individuelles aux gens . Nous les avons toutes perdues sans nous révolter . Il nous faudrait un nouveau Pompidou qui disait à Chirac , lorsque celui-ci lui apporta de nouveaux décrets et lois à signer :  » Mais arrêtez d’emmerder les français ! il y a trop de textes , trop de lois dans ce pays , on en crève ! laissez les français vivre et vous verrez que tout ira mieux !  »
    S’il vivait encore et voyait comment la société est devenue liberticide , il se retournerait dans sa tombe !

  5. Très intéressant! C’est effectivement la solution à beaucoup de nos problèmes.

  6. on peut aussi dire l’inverse : toute loi qui n’a pas ses textes d’application dans les 6 mois est nulle et non avenue !

  7. Bonjour… Alors si j’ai bien compris il y a des commissions et des individus qui discutent de l’opportunité d’une loi… puis il y a des rédacteurs qui rédigent une proposition de loi… puis un ou des députés qui la présente à l’assemblée… puis quelques grouillots qui font semblant de l’analyser, de la défendre ou de l’attaquer en séance… puis quelques autres grouillots qui tournent les clefs d’autres grouillots absents pour adopter cette loi… puis pour faire court on demande à d’autres grouillards de relire cette loi et éventuellement d’y apporter des modifications (proposées)… puis les grouillots premiers reprennent le texte, éventuellement le triturent, puis votent l’adoption de ce texte (loi)… puis des grouillaminis reprennent le texte, le re-triturent le re-rédigent et en font un texte qui peut être officialisé… puis d’autres, le conseil constitutionnel se penchent sur la constitutionnalité de ce texte (il était temps NON???)… puis d’autres énergumènes rédigent le texte de parution officielle… puis d’autres encore s’en emparent pour rédiger un décret d’application… et après un temps plus ou moins long d’autres encore décident d’appliquer ce texte… mais c’est pas fini, d’autres décidant que le texte a mal été rédigé ou est mal interprété décident de l’appliquer de façon tronquée, voir augmentée, et cette décision devient de fait une nouvelle loi… J’EN AI OUBLIE ??? c’est pourtant simple et logique ma foi !… NON c’est Français… A BON ???

    1. Ah non j’ai oublié que la plupart des lois modifiées ou pas par « juris—prudence » restent en application… NE SONT PAS SUPPRIMEES, ne sont pas abrogées, ne disparaissent pas et sont réutilisables en leur état « dans certaines conditions » au bon vouloir d’un certain quidam… donc applicables dans un texte « non discuté » par des élus… MAGNIFIQUE.

  8. Dans ce pays, la démocratie se dilue dans la technocratie qui pond des abstractions explosant devant la première réalité venue, sans parler des députés sans culture juridique accouchant de textes souvent débiles.

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