État d’urgence : le Conseil d’État se soumet

Par Pierre-Marie Meeringen.

La décision du Président de la République de maintenir l’état d’urgence instauré par le décret du 14 novembre 2015 est-elle conforme au droit ? Oui, dit le conseil d’État. C’est le sens de l’ordonnance qu’il a prise le 26 janvier 2016 en réponse à la requête formée par la Ligue des Droits de l’Homme.

Curieusement, cette décision n’a surpris personne. Tout se passe comme si chacun avait pleinement intégré le fait que, s’agissant des violations des libertés individuelles, le Conseil d’État est, sauf cas extraordinaire, peu porté à contredire le pouvoir exécutif.

À y regarder de plus près, l’ordonnance rendue le 26 janvier 2016 par le président de la section du contentieux du Conseil d’État est un modèle du genre : elle illustre l’extrême superficialité du contrôle effectué par la juridiction administrative sur les violations des libertés individuelles commises par les personnes publiques.

En substance, le raisonnement du Conseil d’État est le suivant.

Le Président de la République me dit à moi, conseiller d’État, que la prolongation des mesures de l’état d’urgence, le renouvellement de ces mesures et même « le prononcé d’autres mesures » contribuent à « prévenir le péril imminent auquel le pays est exposé ».

D’où la question suivante : existe-t-il un péril imminent à l’heure où nous statuons ? Aux yeux du juge administratif, la réponse est oui, parce que « des attentats se sont répétés » depuis le 13 novembre « à l’étranger comme sur le territoire national » et que « plusieurs tentatives d’attentat visant la France ont été déjouées ». De plus, rappelle l’ordonnance, « la France est engagée, aux côtés d’autres pays, dans des opérations militaires extérieures de grande envergure qui visent à frapper les bases à partir desquelles les opérations terroristes sont préparées, organisées et financées.»

De plus, ajoute le Conseil d’État, les mesures déjà arrêtées « ont permis d’atteindre des résultats significatifs ». On ne va donc pas s’arrêter en si bon chemin.

De tout cela, le juge déduit dans sa grande sagesse que le Président de la République n’a « pas porté une atteinte grave et manifestement illégale aux libertés fondamentales » justifiant l’intervention de celui-ci.

Ce raisonnement appelle trois observations.

Un péril « imminent » bien commode

On remarque tout d’abord qu’une fois encore, le Conseil d’État se fonde sur une de ces notions à géométrie variable dont il a le secret.

Les juristes se souviendront sans doute de la manière baroque dont le juge des référés du Conseil d’État avait, dans l’affaire Dieudonné, fait usage de la notion d’ordre public pour justifier la limitation de la liberté d’expression. Ici, le président de la section du contentieux du Conseil d’État déploie ses efforts d’imagination pour étendre à l’infini la notion de péril imminent afin de légitimer les atteintes multiples dont font l’objet les libertés publiques dans le cadre de l’état d’urgence.

À en croire le Conseil d’État, qui reprend presque mot pour mot les propos du Premier ministre, la France sera en état de péril imminent tant qu’elle sera engagée sur des terrains extérieurs et qu’il y aura des attentats dans le monde. Il est évident qu’à ce compte-là, le péril imminent pèsera sur notre pauvre pays pendant des décennies, voire des siècles. Et que par ailleurs, cela dit en passant, ce péril imminent existait depuis longtemps, bien avant la mise en œuvre de l’état d’urgence.

Quoi qu’il en soit, en dépit de son indigence, l’argument du péril imminent atteint son but : donner toute latitude à l’exécutif pour proroger ou aggraver l’état d’urgence aussi longtemps qu’il le souhaitera.

Une décision qui ne s’appuie pas sur un travail juridique

Notre deuxième observation porte sur la nature du raisonnement tenu par le Conseil d’État. Celui-ci pourrait se résumer en une phrase : la fin justifie les moyens. Ou plus précisément, la fin justifie qu’on n’examine même pas les moyens.

Or, il convient de souligner que rien n’est juridique là-dedans.

La question posée par le requérant était : les violations des libertés publiques autorisée par l’état d’urgence sont-elles conformes au droit ?

Et la réponse que lui apporte le juge est : l’heure est grave.

Interrogé sur les violations des libertés publiques, le juge parle de tout sauf de ce qu’on attend de lui, un examen rigoureux, fondé en droit, des violations commises par l’État et ses administrations au nom du prétendu péril imminent.

Un examen sérieux de la question aurait supposé l’examen scrupuleux et in concreto des restrictions apportées aux libertés publiques que sont les restrictions à la liberté de réunion ou l’extension des pouvoirs d’investigation sans contrôle judiciaire.

Pour chacune de ces restrictions, le juge soucieux de son office aurait dû, pièces à l’appui, répondre à ces trois questions : est-elle nécessaire ? est-elle proportionnée ? est-il certain que d’autres mesures moins attentatoires aux libertés n’auraient pas permis d’atteindre le même objectif ?

À charge pour le Président de la République de rapporter la preuve que ces questions doivent recevoir une réponse positive ; et à charge pour le juge d’apprécier la valeur de ces preuves au regard des prétentions du requérant.

Bref, un vrai travail de juge des libertés.

Or, la décision du 26 janvier 2016 ne fait que reprendre paresseusement les assertions du pouvoir exécutif, sans jamais aborder sérieusement le fond du problème.

Un soutien aveugle au pouvoir exécutif

En vérité – c’est notre troisième et dernière observation –, la langue du Conseil d’État n’est pas ici la langue du droit ; elle est d’abord et avant tout la langue du pouvoir.

Alors que le justiciable pouvait attendre de la justice qu’elle joue pleinement son rôle de gardienne de la liberté individuelle, le Conseil d’État se contente de recopier le discours de l’exécutif dans son esprit comme dans sa lettre.

Plutôt que de régler l’objet du litige par l’examen contradictoire des prétentions adverses, le juge célèbre le bien-fondé de l’action du pouvoir exécutif et la pertinence des mesures prises par lui, et ce dans les mots même du Premier ministre.

Une fois encore, le conseiller d’État, formé à l’ENA comme le Président de la République, épouse sans sourciller la cause du pouvoir exécutif, prêtant une oreille bien plus attentive aux intérêts de l’État qu’aux intrusions dans la vie privée ou au droit à un juge impartial – notions qui semblent d’ailleurs si étrangères au juge administratif qu’elles sont totalement absentes du texte de la décision.
Et ceux qui donc se demanderaient pourquoi le juge judiciaire se voit progressivement privé de toute compétence en matière de contrôle des violations des libertés publiques par les personnes publiques, la décision du Conseil d’État offre une réponse pour ainsi dire éclatante. Le pouvoir exécutif peut continuer à réduire toujours davantage l’espace des libertés publiques ; le Conseil d’État, loin de l’en dissuader, saura toujours trouver les mots pour le soutenir.

Bref, l’exécutif peut dormir tranquille, le Conseil d’État veille.

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