En 2000, le président chilien récemment élu, le socialiste Ricardo Lagos décrivit le Chicago Boy Sergio de Castro comme le ministre des Finances le plus important des derniers 180 ans du Chili.
Enfance et formation académique
Sergio de Castro Spikula est né dans la capitale chilienne, Santiago, le 25 janvier 1930. Il était le deuxième de trois frères, fils d’un descendant d’espagnol et d’une descendante italo-yougoslave. Il passera son enfance en Bolivie où son père, commerçant et entrepreneur, a ses affaires. Il y étudiera au collège jésuite Saint Callixte. De retour au Chili, en 1946, il termine ses études secondaires à la Grange School. Viennent ensuite quelques années d’aller et de retour entre un collège de Vancouver et l’Université du Chili, où De Castro sera choqué par le manque de rigueur théorique des idées de politique économique alors en vogue de « développement vers l’intérieur » et d’« industrialisation via la substitution des importations ».
En 1952, il entre à la faculté de Commerce et de Sciences économiques de l’Université catholique du Chili – qui, non seulement, sera son alma mater, mais également l’endroit d’où surgiront les études et les idées qui conduiront à la transformation économique du Chili. Dans cette institution en pleine période de réformes, il s’y fera le porte-parole des étudiants désireux de moderniser l’enseignement et de faire d’une simple « école de commerce » ce qui sera l’avant-garde de la modernisation économique.
En 1956, grâce à la convention signée l’année précédente entre l’Université catholique et l’université de Chicago, il part étudier dans cette dernière où il obtiendra son titre de docteur en économie, en compagnie d’autres étudiants chiliens comme Ernesto Fontaine et Carlos Massad. Là, il entre en contact avec des icônes de la théorie économique moderne, comme les futurs prix Nobel Milton Friedman, Friedrich von Hayek (qu’il n’aura pourtant pas comme professeur), Georges Stigler ou Theodor Shultz et d’autres pas moins importants comme Gregg Lewis, Lloyd Metzler et Arnold Harberger. Ce dernier sera d’ailleurs d’une très grande importance, aussi bien pour De Castro que pour un grand nombre d’économistes chiliens qui passeront par Chicago. En 1956, Harberger avait écrit un long rapport sur l’économie chilienne, critiquant ses faiblesses, mais pointant également ses points forts et montrant sa complexité.
À l’Université catholique du Chili
À la fin des années 50, Sergio de Castro revient au Chili et devient professeur à l’Institut d’Économie de l’Université catholique. Rapidement, il y devient une référence pour ses collègues et les étudiants au Chili, mais aussi dans d’autres pays d’Amérique latine. Et en compagnie d’autres professeurs arrivés de Chicago, il initie une profonde réforme de l’école, modifiant les cours et modernisant l’enseignement de l’économie. Il écrit également de nombreux articles sur la situation économique du Chili et qui constitueront la base de la véritable révolution économique chilienne. Ses travaux se concentrent, à l’époque, sur l’importance du libre commerce et les problème induits par la politique de substitution des importations appliquée alors et inspirée par la Commission économique pour l’Amérique latine (CEPAL). Il s’intéresse également aux problèmes de la surévaluation de la monnaie et préconise un taux de change réaliste qui favorise les exportations et réduit la dépendance économique nationale au cuivre. À l’époque, ces idées brisent clairement le consensus officiel, politique et académique.
Dans les années 60, De Castro participe au débat public qui oppose des auteurs publiant dans les colonnes du Mercurio aux tenants des thèses d’un développement dirigé. Ces derniers écrivaient dans Panorama económico, une publication qui accueillait les économistes de l’Université du Chili, rivale de l’Université catholique. De Castro participe également à la création du Centre d’études socio-économiques (CESEC), financé par les entreprises du groupe Edwards. Le CESEC – dont le plus grand représentant sera Carlos Urenda – visait à développer les idées donnant plus de poids au marché et à l’ouverture internationale dans le développement de l’économie chilienne. La société Fabril organisera des cours donné par les professeurs gravitant dans l’orbite de De Castro – d’autres Chicago Boys comme Pablo Barahona, Manuel Cruzat ou Rolf Lüders – pour les mettre en contact avec des chefs d’entreprise.
Entre 1965 et 1968, Sergio de Castro sera le doyen de la faculté de Sciences économiques et administratives de l’Université catholique. Il connaîtra et affrontera les mouvements estudiantins de 1967. Mais alors que l’Université catholique sera « occupée » par les protestataires, la faculté d’Économie sera la seule à ne pas être occupée, défendue par ses professeurs et élèves de toutes tendances, démontrant ainsi qu’ils avaient acquis un esprit de corps.
De Castro se profile comme le chef de file d’un groupe d’économistes qui font de plus en plus de bruit en défendant des positions libérales en matière économique et qui sont durement critiqués par la CEPAL, l’inspiratrice des politique économiques chiliennes. À cette époque, De Castro préconise de rendre autonome la Banque centrale et explique comment la gratuité de l’enseignement universitaire est contre-productive. Il insiste également sur l’importance d’exiger que les entreprises soient efficaces et rentables et rappelle qu’il faut simplement fermer celles qui, pour survivre, ont constamment besoin de subsides. Durant toute cette période, Sergio de Castro se caractérise plus comme un technocrate que comme un politique. Son domaine étant l’économie et non la politique, et encore moins la révolution.
Cependant, De Castro se lancera bien d’une certaine manière en politique en participant à l’élaboration du programme économique du candidat à l’élection présidentielle de 1970, Jorge Alessandri. Dans cet épisode, il jouera un rôle clé. Les Chicago Boys consultés par Alessandri, regroupés au sein du CESEC étaient partisans de focaliser la campagne comme une claire confrontation entre deux conceptions, une libertaire et l’autre, marxiste, estimant que face à une idéologie aussi définie que le marxisme, il fallait opposer un ordre de liberté clairement identifiable. Cependant, les conseillers politiques d’Alessandri, bien que très conscients de la nécessité de réformes économiques radicales craignaient que ce langage économique ne puisse être compris par un électorat qui voyait surtout Alessandri comme une promesse de stabilité dans une époque d’incertitude. Face à De Castro, qui défendait une politique qui plus tard sera appelé « shock », Alessandri, vieux renard politique répondit qu’il s’agissait là de différences sémantiques qui se régleraient au fur et à mesure.
Vinrent l’élection présidentielle, la victoire relative d’Allende et le gouvernement de l’Unité populaire. Une période que De Castro décrira comme celle d’un certain isolement, mais qui lui servit pour réfléchir de manière plus structurée, avec d’autres personnes qui avaient une vision similaire, à une politique de développement pour le Chili. Fruit de cette période : le mythique « Ladrillo », un document qui pourrait servir de guide économique pour un futur gouvernement.
Les idées contenues dans le manifeste des Chicago Boys, El ladrillo, étaient simples, mais déduites d’une logique rigoureuse, appliquée par des spécialistes formés dans les meilleurs centres du monde – même si cela ne préjugeait en rien de la qualité de l’application par les politiques. Ces idées partaient du constat que le problème central de l’économie chilienne était que celle-ci était orientée pour produire des biens pour le marché intérieur, de piètre qualité et chers alors qu’il fallait plutôt destiner la production au marché international, combattre l’inflation en s’attaquant aux problèmes monétaires, ouvrir l’économie – ce qui favoriserait la concurrence et rendrait les produits meilleur marché –, garantir le droit de propriété aussi bien des entrepreneurs chiliens que des investisseurs étrangers et intégrer la dynamique du de l’économie mondiale. Il s’agissait d’en finir avec les théories du « développement vers l’intérieur », d’en finir avec l’État entrepreneur et les diverses versions du socialisme, même s’il n’était pas impossible de cohabiter avec une social-démocratie à l’européenne.
Ministre de l’Economie et des Finances
Le 11 septembre 1973, survint le coup d’État qui renversa Allende et trois jours plus tard, De Castro fut invité à entrer dans le nouveau gouvernement dirigé par la junte militaire. Le premier poste de Sergio de Castro dans le gouvernement de la junte militaire dirigée par le général Augusto Pinochet sera celui de conseiller du ministre de l’Économie, du Budget et de la Reconstruction du Chili, l’économiste et chef d’entreprise Fernando Léniz Cerda. Et le premier succès qu’il put mettre à son actif fut d’obtenir la libéralisation des prix dès octobre 1973.
Sous sa direction, les Chicago Boys commenceront à se disséminer au travers des différentes institutions et à marquer de leur sceau la politique économique et sociale : ouverture de l’économie vers l’extérieur, réduction des dépenses publiques, lutte contre la pauvreté par la concentration des dépenses publiques en priorité vers les secteurs les plus défavorisés, dévaluation de la monnaie et unification des taux de changes.
Les résistances au sein du gouvernement de la junte militaire furent énormes. À commencer par le général d’aviation Gustavo Leigh, membre de la junte militaire, ou encore la DINA, la police secrète de la dictature militaire. Mais l’opposition vint aussi de civils, d’entrepreneurs, de corporations et de syndicats soutenant les militaires ou encore d’économistes de renom liés à l’entourage de l’ancien président chrétien-démocrate Eduardo Frei, comme Raúl Saez, un grand nom de la planification économique au Chili, qui pendant la première année de la dictature fut l’homme de confiance du régime militaire et qui renégociera la dette extérieure chilienne entre 1974 et 1975.
Les « durs » du régime s’opposèrent à ce qu’ils considèraient comme étant une folie qui ferait grimper les prix. On verra ainsi l’amiral José Toribio – membre de la junte et président du Comité économique des ministres – appeler le ministre des Finances, le contre-amiral Lorenzo Gotuzzo, et ses conseillers, dont De Castro pour leur demander des explications. Lors d’une scène mélodramatique, l’étui de son arme de service dégrafé, Toribio leur ordonna d’annuler le décret de dévaluation de la monnaie chilienne. Gotuzzo et De Castro s’y refusèrent et la mesure fut maintenue. Les réformateurs venaient de remporter une victoire cruciale.
Malgré le fait qu’il n’était qu’un simple conseiller, il apparaissait de plus en plus clairement que c’était Sergio de Castro qui tenait les rênes de la politique économique. Il avait directement accès à Pinochet et n’hésitait pas à lui présenter les choses crûment. Lors d’un épisode célèbre, alors que Pinochet lui rappelait que c’était bien lui qui tenait le couteau par le manche, De Castro le prévint de faire attention à ne pas se retrouver qu’avec le seul manche. L’importance du journal El Mercurio, le soutien, partiel, de la Marine et de certains secteurs de l’économie expliquent difficilement l’importance prise par les Chicago Boys dans la reformulation de l’État sous le régime militaire. Car jusqu’aux années 90, le programme proposé par ces derniers allait clairement à l’encontre des idées économiques des élites latino-américaines (y compris des forces armées) fortement attachées au système d’industrialisation par substitution des importations.
Il faut sans doute chercher la raison du leadership des Chicago Boys dans le fait que Pinochet, voulant affirmer son propre pouvoir au sein de la junte militaire et associer son nom à un grand projet de rénovation qui justifierait le maintien des militaires chiliens au pouvoir, appuya ces jeunes économistes qui avaient de grandes ambitions professionnelles, défendaient avec force un projet rénovateur et cohérent, mais n’avaient pas d’ambition politique immédiate. Une sorte d’idéal technocratique qui convenait parfaitement à Pinochet et qu’il pouvait opposer au marxisme contre lequel la société chilienne s’était révoltée sous le gouvernement d’Allende.
Le 14 avril 1975, Sergio de Castro est nommé ministre de l’Économie. En collaboration avec le ministre des Finances, Jorge Cauas Lama (considéré comme un Chicago Boy bien que n’étant jamais passé par l’université de Chicago), il doit affronter la dure récession qui touche le pays, mais aussi le monde entier suite au premier choc pétrolier (chute de 12% du PIB et de 28% de la production industrielle). Par des mesures de réajustement sévères – douloureuses sur le court terme, mais visant à soutenir une stratégie de développement à moyen terme –, De Castro parvint à rétablir le secteur public non financier. Ce secteur, qui avait un déficit à hauteur de 30% du PIB en 1973, redevient en boni à partir de 1976. En 1979, l’économie décolle avec un taux de croissance de 8,3%. Le 31 décembre 1976, De Castro remplace Cauas à la tête du ministère des Finances. Il occupera ce poste jusqu’au 22 avril 1982.
L’ampleur des réformes réalisées pendant cette période est énorme. Liberté des prix, ouverture du marché des capitaux, libéralisation financière, réforme de l’État, réforme de la politique sociale, privatisations, réforme fiscale, réforme des pensions, réforme du marché du travail, réforme de l’enseignement, nouveaux cadres réglementaires, etc. Bien entendu, De Castro n’a pas de rôle directeur dans toutes ces matières, mais d’une certaine manière, c’est bien lui le dénominateur commun des réformes, le leader qui chapeaute le groupe, l’architecte du « miracle chilien ». Bien sûr, avec les changements qui se sont produits depuis dans le monde, ces réformes semblent aujourd’hui assez basiques. Mais à l’époque, elles étaient à mille lieues des idées dominantes. Il s’agissait bien d’une vision de politique économique minoritaire à laquelle s’opposèrent durement non seulement une bonne partie des responsables militaires du gouvernement de Pinochet, mais aussi des entrepreneurs et des professeurs chiliens.
Du boom économique à la crise de 1982
À partir de 1976, le Chili connaît une forte croissance de son économie qui durera jusqu’en 1981. Le PIB augmentera en moyenne de 6,8%. Les investissements redémarrèrent et l’inflation baissera lentement mais sûrement. C’est sans doute cette atmosphère d’optimisme qui fera perdre de vue aux Chicago Boys – peut-être victimes d’une certaine hubris technocratique – certains éléments qui, finalement, présenteront la facture et provoqueront la grave crise de la dette de 1982.
En effet, malgré les succès engrangés dans de nombreux secteurs, l’économie chilienne présentait toujours de gros points noirs. D’un côté, l’épargne restait très minime, ce qui créa un déficit croissant des comptes courants et un endettement extérieur lourd de menaces. D’un autre côté, les taux d’intérêt réels restaient excessivement élevés, créant un véritable problème de distress borrowing (les particuliers et les entreprises empruntant pour rembourser des dettes antérieures, laissant ainsi leur position financière extrêmement vulnérable).
C’est sans doute en 1979 que Sergio de Castro avait commis une erreur. À cette époque, alors que l’inflation se résistait à baisser plus rapidement, il décida de fixer le taux de change du dollar à 39 pesos chiliens. Il était clair que si l’inflation ne convergeait pas rapidement au niveau international, il y aurait un problème d’excessive appréciation réelle (ce que justement De Castro critiquait lorsqu’il donnait cours à l’Université catholique). L’inflation tarda à diminuer et quand survint la crise de la dette, en 1982, le taux de change était déjà très apprécié, la dette extérieure atteignait des niveaux préoccupants et la balance des paiements accusait un déficit de 14% du PIB. De Castro et son équipe soutenaient cependant que ce déficit de la balance des comptes courants était d’équilibre et correspondait à un fort investissement. L’histoire démontrera plus tard que les déficits des comptes courants ont leur importance et peuvent conduire à de graves problèmes, même s’ils ont pour origine des investissements.
Un autre point noir de la politique économique chilienne de cette époque concernait la réglementation et la supervision du secteur bancaire. Depuis le sauvetage en 1977 par le gouvernement militaire de la banque Osorno et le dédommagement des déposants s’était installée une impression que les banques ne pouvaient pas faire faillite. Phénomène connu dans la littérature économique comme « aléa moral » et qui amène les déposants à ne pas se préoccuper des risques encourus par les banques, « puisque de toute manière l’État les sauvera ».
Ceci ajouté au fait que les propriétaires des banques étaient les grands groupes économiques – auxquels ces banques prêtaient presque sans limite et sans évaluation réelle des risques – produisit une grande concentration des crédits. Ce qui fait que lorsque survint la crise de la dette des pays en voie de développement, consécutive à la hausse des taux courts américains décidée fin 1979, le système financier chilien se trouvait déjà en mauvais état et subit cette crise de plein fouet.
Pour surmonter cette crise, De Castro proposa approfondir la libéralisation du secteur et de laisser les banques faire faillite. Devant le refus du général Pinochet, il présenta sa démission et fut remplacé par un autre Chicago Boy, Sergio de la Cuadra Fabres. Malgré cette crise – qui sera rapidement surmontée – et même pendant la période où des gens très critiques à l’encontre des Chicago Boys comme Luis Escobar Cerda ou Sergio Onofre Jarpa occuperont respectivement les postes de ministre des Finances et de l’Intérieur, le chef de la junte militaire ne cessera jamais d’avoir des amis de Sergio de Castro au sein de son gouvernement ou à la tête de l’administration, ni ne s’écartera jamais trop de leur stratégie économique.
Plus tard, avec Hernán Büchi, les Chicago Boys reviendront en force entre 1985 et 1989, relanceront une autre étape créative et pleine de succès et ouvriront la période de plus longue et forte croissance de toute l’histoire économique du Chili. Ce qui permettra de régler certains problèmes structurels qui plombaient l’économie chilienne depuis trop longtemps : fin de l’inflation, diminution drastique du chômage, diversification dans les exportations, fin de la mendicité auprès des institutions financières internationales, renforcement de la classe moyenne, etc. Et permettra aussi au Chili de devenir le premier pays d’Amérique du Sud à intégrer l’OCDE, le 7e le plus libre économiquement au monde en 2013, avec les meilleurs indices de développement humain et le plus haut PIB par habitant de toute l’Amérique latine, ainsi que les taux de pauvreté les plus bas de toute leur histoire. Mais surtout, la population chilienne semble avoir adopté quelques principes sains d’économie politique : on ne peut dépenser indéfiniment et l’augmentation des revenus doit être reliée à l’augmentation de la production.
Quant à Sergio de Castro, il retourna définitivement à la vie privée. Il fut président de Cintac et du fonds de pension privé Provida. Il fut également directeur et président de la banque A. Edwards. Actuellement, il est membre du conseil directeur du Centre d’études publiques et conseil directeur de la faculté d’Administration et d’Économie de l’Université catholique. Au début de l’an 2000, le président chilien récemment élu, le socialiste Ricardo Lagos se réunissait, en compagnie de ses ministres des Finances et de l’Économie, avec un groupe d’entrepreneurs et de professeurs d’universités. Parmi ces derniers se trouvait De Castro qu’à un moment de son discours, Lagos décrivit comme le ministre des Finances le plus important des derniers 180 ans du Chili. Une anecdote qui illustre bien l’importance qu’a eu cet économiste dans l’histoire ainsi que son rôle primordial dans l’établissement du modèle économique qui règne au Chili depuis 40 ans.
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Bibliographie :
■ Patricia Arancibia & Francisco Balart, Sergio de Castro, el arquitecto del modelo económico chileno. Biblioteca Americana, 2007.
■ Centro de Estudios Públicos, El ladrillo. Bases de la política económica del gobierno militar chileno, 1992.
■ Manuel Delano & Hugo Traslaviña, La herencia de los Chicago boys. Ediciones del Ornitorrinco, 1989.
■ Arturo Fontaine, La historia no contada de los economistas y el presidente Pinochet. Zig-Zag, 1988.
